II SAB/Gd 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w R. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w przedmiocie wyjaśnienia jakości zdrowotnej zabezpieczonego towaru 1. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej środka spożywczego zabezpieczonego postanowieniem Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 17 sierpnia 2016 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. ("skarżąca", "Spółka") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 17 marca 2017 roku bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii ("organu") w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [..]. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do: 1. niezwłocznego wszczęcia, przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru zabezpieczonego postanowieniem Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [..] z dnia 17 sierpnia 2016 roku, 2. udzielenia niezwłocznej informacji skarżącej, poprzez odpowiedź na następujące pytania: a) jakie czynności i w jakich datach zostały podjęte przez organ w celu wyjaśnienia sprawy? b) jakie konkretnie czynności i w jakich datach zamierza podjąć organ w celu wyjaśnienia sprawy? c) jaki jest przewidywany termin wyjaśnienia sprawy? - ewentualnie, w przypadku, w którym organ nie zamierza samodzielnie przeprowadzić badań zabezpieczonych środków spożywczych umożliwiających zwolnienie ich spod zabezpieczenia: d) z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów organ nie zamierza samodzielnie przeprowadzić badań zabezpieczonych środków spożywczych, umożliwiających zwolnienie ich spod zabezpieczenia? e) na jakich dokładnie warunkach - ze wskazaniem podstaw prawnych takich warunków, organ zgodzi się na przeprowadzenie badań zabezpieczonych środków spożywczych przez Spółkę w jej siedzibie lub w innym miejscu? 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (względnie przewlekłego prowadzenia postępowania), 4. stwierdzenie, że bezczynność organu (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, względnie, 6. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, 7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że w dniu 17 sierpnia 2016 roku Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał postanowienie w sprawie o symbolu [..], którym zabezpieczył środek spożywczy w postaci maski b/s głęboko mrożonej w łącznej ilości 1913 kg netto, wyprodukowany przez skarżącą, znajdujący się w chłodni składowej C. Jednocześnie w powyższym postanowieniu organ wskazał, że nakaz zabezpieczenia obowiązuje w terminie do czasu wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru. Skarżąca stwierdziła też, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została wyjaśniona i załatwiona, pomimo licznych interwencji skarżącej. Co więcej, wszelkie propozycje skarżącej aby doprowadzić do samodzielnego zbadania środka spożywczego spotykały się z odmową ze strony organu. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie zgodził się na zbadanie tego środka w miejscu jego przechowywania z uwagi na ryzyko "rozwleczenia choroby", które - wydaje się, że nie zachodzi w przypadku zastosowania odpowiednich środków ostrożności. Również propozycja przewiezienia towaru w inne miejsce i zbadania go tam, spotkała się de facto z odmową organu. Organ uzależnił bowiem zgodę na przeprowadzenie takiego badania od przedłożenia przez Spółkę zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii na powrót towaru i objęcie go nadzorem weterynaryjnym - na co Powiatowy Lekarz Weterynarii nie wyraził zgody, stwierdzając, że nie jest organem właściwym i przekazując sprawę do rozpoznania Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii. Jednocześnie - formułując swoje stanowiska - Powiatowy Lekarz Weterynarii nie wskazał żadnych podstaw prawnych ani bezczynności w samodzielnym zorganizowaniu badań, ani odmowy wykonania badań w miejscu przechowywania towaru, ani postawienia warunku przedłożenia zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii na powrót towaru i objęcie go nadzorem weterynaryjnym. Skarżąca wyjaśniła również, że w piśmie z 1 grudnia 2016 roku wezwała organ do odpowiedzi na pytania jak w punkcie drugim skargi, wskazując między innymi, że w chwili obecnej konieczne jest natychmiastowe wdrożenie działań, które doprowadzą do wyjaśnienia sytuacji bowiem brak decyzji dotyczącej zabezpieczonych środków spożywczych naraża Spółkę na szkody majątkowe związane z przechowywaniem tych środków w chłodni składowej. Wskazała też, że to na Powiatowym Lekarzu Weterynarii, jako na organie właściwym w sprawie, spoczywa obowiązek odpowiedniego zorganizowania i przeprowadzenia badań towaru. Skarżąca podkreśliła przy tym, że z zacytowanego przez organ w piśmie z 15 września 2016 roku fragmentu rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie higieny środków spożywczych (DZ.U.UE.L.2004.139.1) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie (WE) nr 852/2004", w żaden sposób nie wynika, iż - w przypadku zabezpieczenia środków spożywczych przez konkretny organ w ramach jego kompetencji, to na producencie spoczywa obowiązek wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru. Przywołany art. 5 ust. 4 lit a ww. rozporządzenia dotyczy bowiem przedłożenia dowodów dotyczących zgodności działania w postaci: opracowania, wykonania i utrzymania stałej procedury lub procedur na podstawie zasad HACCP, czyli w żaden sposób nie odnosi się do tego, na kim ciąży obowiązek przeprowadzenia odpowiednich badań w przypadku zabezpieczenia środków spożywczych przez kompetentny organ w określonym miejscu. Spółka wyjaśniła dalej, że w związku z tym, iż do dnia 5 stycznia 2017 roku nie otrzymała żadnej odpowiedzi na pismo z 1 grudnia 2016 roku, wniosła do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oznaczonej sygnaturą [..].Wojewódzki Lekarz Weterynarii - postanowieniem nr [..] z dnia 13 lutego 2017 roku - uznał zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że aktualnie nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia/zbadania jakości zdrowotnej zabezpieczonego towaru oraz ewentualnego dalszego jego zagospodarowania, czy też utylizacji. Jak wyjaśnił, termin wszczęcia postępowania w sprawie utylizacji towaru, podobnie jak uchylenia postanowienia o jego zabezpieczeniu, w przypadku podjęcia przez skarżącą decyzji o poddaniu zabezpieczonej partii towaru obróbce termicznej celem wykluczenia kontaminacji, a w konsekwencji - nadania temu towarowi statusu środka spożywczego, uzależniony jest od inicjatywy (działania) skarżącej. Skarżąca z tym stanowiskiem się nie zgodziła, wskakując w skardze, że z samej treści postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [..] z 17 sierpnia 2016 roku w przedmiocie zabezpieczenia towaru wynika, iż "nakaz zabezpieczenia obowiązuje w terminie do czasu wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru". Również w jego uzasadnieniu wskazano, że "(...) niezbędne jest zabezpieczenie towaru do czasu wyjaśnienia jego jakości zdrowotnej". Tym samym, organ zabezpieczył towar do czasu ustalenia jakości zdrowotnej towaru - nie bezterminowo. Skoro zabezpieczenie towaru następuje na określony czas - to w chwili zabezpieczenia organ musi (choćby orientacyjnie) zakładać pewien horyzont czasowy planowanych działań - w tym wypadku zmierzających do rozstrzygnięcia o tym jaką jakość zdrowotną prezentuje zabezpieczony towar. Zabezpieczenie towaru jest w sposób oczywisty czynnością służebną (pomocniczą) wobec właściwego postępowania jakim jest ustalenie jakości zdrowotnej towaru. Skarżąca podkreśliła też, że z treści zawartego w przedmiotowym postanowieniu pouczenia wynika, iż może być ono zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Tym samym organ sam przyznaje, że przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się decyzją (od której będzie służyło stronie odwołanie). Skarżąca dodała, że prezentowane przez organ stanowisko (zaakceptowane przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii) nie wyjaśnia celu w jakim przedmiotowy towar został zabezpieczony, skoro organ nie zamierzał wszczynać postępowania w przedmiocie ustalenia jakości zdrowotnej tego towaru. Z samej istoty instytucji zabezpieczenia wynika bowiem, że ma ona charakter pomocniczy wobec problemu rozstrzygnięcia właściwej sprawy administracyjnej - w tym wypadku sprawy której podstawową kwestią jest to, czy zabezpieczony towar jest rzeczywiście zakażony wirusem ASF i tym samym nie nadaje się do spożycia. Bezczynność organu w tym zakresie jest dla strony skarżącej całkowicie niezrozumiała. Za niezrozumiałą skarżąca uznała argumentację organu (popartą następnie przez organ II instancji) zmierzającą do wykazania, że to skarżąca winna wykazać się enigmatycznie ujętą "inicjatywą" w celu wszczęcia postępowania mającego doprowadzić do ustalenia jakości zdrowotnej zabezpieczonego towaru. Organy nie wskazały ani na czym owo działanie skarżącej miałoby polegać, ani podstawy prawnej dla żądania podjęcia "inicjatywy" przez skarżącą. Przywoływane przez organy obu instancji przepisy unijne oraz "zasady postępowania" wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2010 roku w sprawie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z obszarów podlegających ograniczeniom, nakazom lub zakazom - Dz. U. z 2015 r., poz. 391 (które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2016 roku w sprawie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z obszaru podlegającego ograniczeniom w zakresie zdrowia zwierząt - Dz. U. z 2016 r., poz. 1762) nie odnoszą się do kwestii rzekomego przerzucenia ciężaru inicjatywy we wszczęciu postępowania administracyjnego na stronę. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z 11 sierpnia 2016 r. Główny Lekarz Weterynarii poinformował Wojewódzkich Lekarzy Weterynarii o stwierdzeniu ogniska afrykańskiego pomoru świń (ASF) w gospodarstwie o numerze siedziby stada [..] położonym w miejscowości N., w powiecie s., województwie p. W dniu 12 sierpnia 2016 r. organ otrzymał z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii informację dotyczącą partii mięsa podejrzanego o kontaminację wirusem ASF znajdującego się w chłodni składowej C. W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2016 r. kontroli, organ - postanowieniem nr [..] z 17 sierpnia 2016 r. (znak sprawy [..]), nakazał zabezpieczenie towaru jako części partii magazynowej nr [..] do czasu wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru. Z uwagi na możliwość rozwleczenia choroby, organ nie wyraził zgody na pobranie próbek do badań laboratoryjnych w kierunku obecności wirusa ASF w obiekcie chłodni składowej (pismo z dnia 19 sierpnia 2016 r.). W piśmie z 14 września 2016 r. organ poinformował Spółkę, że odbiór i przewiezienie towaru własnymi środkami do jej siedziby będzie możliwe w wypadku przedłożenia zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii na powrót towaru i objęcie go nadzorem weterynaryjnym. Postanowieniem z 12 października 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii uznał się za organ niewłaściwy w sprawie zwolnienia z nakazu zabezpieczenia przedmiotowego towaru. Następnie, pismem z 20 października 2016 r., organ zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o udzielenie informacji, czy wyraża zgodę na przejęcie nadzoru nad towarem objętym nakazem zabezpieczenia i objęcie go nadzorem weterynaryjnym. Odpowiadając na pisma skarżącej z 8 i 14 listopada oraz 1 grudnia 2016 r. organ w piśmie z 7 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że to na Spółce, jako na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami i ponownie poinformował stronę o kierunkach postępowania, w tym o możliwości poddania towaru odpowiedniej obróbce lub utylizacji towaru. Organ wyjaśnił również, że prowadzone przez niego postępowanie pod numerem [..] dotyczyło zakazania wprowadzania do obrotu partii mięsa wieprzowego podejrzanego o kontaminację wirusem afrykańskiego pomoru świń. W chwili obecnej w obrocie prawnym znajduje się ostateczne rozstrzygnięcie zakazujące wprowadzania tej partii mięsa na rynek, a postępowanie w sprawie oznaczonej symbolem [..] jest zakończone. Mięso wieprzowe pozyskane ze świń poddanych ubojowi w rzeźni w czasie, gdy znajdowały się tam zwierzęta, u których stwierdzono obecność wirusa afrykańskiego pomoru Świn (ASF), zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2017 r., poz. 242) nie może być wprowadzane do obrotu. Ognisko ASF w stadzie w N. stwierdzone zostało w dniu 5 sierpnia 2016 r., tymczasem średni czas od zawleczenia wirusa pomoru świń do stada do momentu jego wykrycia wynosi w Unii Europejskiej od 1 do 3 miesięcy. Powiatowy Lekarz Weterynarii wyjaśnił nadto, że podejrzany o kontaminację ASF towar jest składowany w chłodni składowej, na terenie której przechowywane są różne towary innych podmiotów. Chłodnia składowa nie jest zakładem, na terenie którego w sposób bezpieczny mogą być dokonywane manipulacje z towarami, wykraczające poza przyjęcie, przechowywanie i wydawania i towaru. Chłodnia składowa, zgodnie z procedurami HACCP oraz projektem technologicznym zatwierdzonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii nie posiada wyznaczonego miejsca do pobierania próbek towarów, a z uwagi na etiologię ASF (wysoką zaraźliwość) ryzyko skażenia pozostałych produktów przechowywanych w chłodni, skutkujące rozprzestrzenieniem się zarazka w wypadku rozpakowania podejrzanej o skażenie partii mięsa, jest ogromne. Wirus ASF nie jest niszczony w wyniku zamrożenia mięsa. Tym samym niemożliwe na terenie tego zakładu byłoby bezpieczne dokonanie pobrania próbek, o czym organ poinformował stronę. Organ dodał, że celem minimalizacji strat strony poinformował Spółkę w dniu 14 września 2016 r., iż możliwe jest dokonanie badań przez skarżącą na terenie jej zakładu, jednak - z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz ochrony przed rozprzestrzenieniem się chorób zakaźnych, czynności te wymagały współpracy z Powiatowym Lekarzem Weterynarii. Lekarz Weterynarii wskazał nadto, że w piśmie z 7 stycznia 2017 r. wyjaśnił Spółce, że w myśl art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1), to na Spółce, jako na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami, co łączy się również z obowiązkami wskazanymi w art. 5 ust. 4 lit. a Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Organ wskazał też, że informował skarżącą o zasadach postępowania wynikających m.in. ze wskazanych powyżej rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 września 2010 r. i 21 października 2016 r., tj. możliwości poddania towaru odpowiedniej obróbce lub konieczności utylizacji towaru. W ocenie organu, zakres jego działania jest uzależniony od decyzji i czynności, jakie zostaną podjęte przez skarżącą, co może wiązać się z koniecznością poddania towaru właściwej obróbce lub też spowodować potrzebę skierowania towaru do utylizacji. Tymczasem Spółka, oczekując działania organu, nie podjęła inicjatywy mającej na celu wyjaśnienie/zbadanie jakości zdrowotnej zabezpieczonej partii mięsa ani w przedmiocie jego dalszego zagospodarowania bądź utylizacji. Organ dodał, że według art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1077 ze zm.) i zał. I pkt 11 ppkt 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie terytorialnego zakresu działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii (Dz. U. z 2016 r., poz. 197) właściwy dla prowadzenia takiego postępowania jest Powiatowy Lekarz Weterynarii. Powiatowy Lekarz Weterynarii podjął czynności w celu pomocy stronie w załatwieniu sprawy, zwracając się pismem z 20 października 2016 r. do Powiatowego Lekarza Weterynarii o podjęcie niezbędnych czynności dla przetransportowania zabezpieczonego towaru. Do chwili obecnej nie otrzymał jednak stanowiska ww. organu. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarżąca, przed wniesieniem skargi, wyczerpała tryb przedsądowy przewidziany w art. 37 k.p.a., złożyła bowiem do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zażalenie z dnia 5 stycznia 2017 r. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oznaczonej numerem [..], a więc w sprawie, w której Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał w dniu 17 sierpnia 2016 roku postanowienie nr [..], którym: - nakazał - w terminie do czasu wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru - zabezpieczenie środka spożywczego - maska b/s głęboko mrożona, w łącznej ilości 1913 kg netto, wyprodukowanego przez skarżącą, dostarczonego do chłodni składowej B.; przechowywanie zabezpieczonego środka w wydzielonym miejscu magazynu chłodni i oznaczenie go jako "towar tymczasowo zajęty"; zabezpieczenie wszystkich dokumentów związanych z jego dostawą; - zakazał - do czasu ustalenia jakości zdrowotnej towaru - przeznaczenia zabezpieczonego środka spożywczego do produkcji innych środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego lub wprowadzenia go do obrotu. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że w dniu 12 sierpnia 2016 r. na terenie chłodni składowej B. przeprowadził kontrolę partii mięsa podejrzanego o kontaminację wirusem ASF. Przedmiotowy towar - maska b/s głęboko mrożona - został dostarczony przez skarżącą w dniu 27 lipca 2016 r. i przyjęty do przechowania. Na stanie magazynu chłodni stwierdzono obecność kwestionowanej partii towaru. W związku z powyższym, organ uznał za niezbędne zabezpieczenie towaru do czas wyjaśnienia jego jakości zdrowotnej. Organ pouczył także Spółkę, że na to postanowienie nie służy stronie zażalenie, może być ono jednak skarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia organ wskazał art. 123 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 5a ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. 2015 poz. 1482) oraz art. 4 i art. 73 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2015 r., poz. 594). W ocenie Sądu wydając powyższe postanowienie Powiatowy Lekarz Weterynarii wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące zabezpieczonego tym postanowieniem środka spożywczego - maski b/s głęboko mrożonej, stanowiącego własność skarżącej, a przechowywanego w chłodni w G. Analiza akt niniejszej sprawy a także treści skargi i wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala natomiast stwierdzić, że skarga dotycząca bezczynności organu w prowadzeniu tego postępowania jest zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej ww. postanowieniem dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25.10.2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3.07.2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.12.1998 r., sygn. III SAB 77/98, LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8.06.2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie organ podjął czynności kontrolne, zakończone wydaniem postanowienia nr [..] z dnia 17 sierpnia 2016 roku o zabezpieczeniu środka spożywczego stanowiącego własność skarżącej, a przechowywanego w chłodni znajdującej się w G. W postanowieniu tym orzekł o czasowym zabezpieczeniu środka spożywczego i czasowym zakazie przeznaczanie tego środka do produkcji. W rozstrzygnięciu wskazał bowiem wyraźnie, że nakazuje - w terminie do czasu wyjaśnienia jakości zdrowotnej towaru – zabezpieczyć przedmiotowy środek spożywczy oraz zakazuje - do czasu ustalenia jakości zdrowotnej tego środka - przeznaczenia zabezpieczonego środka spożywczego do produkcji innych środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego lub wprowadzenia go do obrotu. Opisane powyżej czynności organu oznaczają, że w tej sprawie organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Musi zatem zakończyć je decyzyjnie, a termin do jego zakończenia – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a., upłynął mu najpóźniej w dniu 17 października 2016 roku. W tym terminie ani do momentu orzekania przez Sąd sprawa nie została zakończona. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że postanowienie o charakterze zabezpieczającym przedmiot postępowania, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Z treści art. 104 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a w tej sprawie organ nie ustalił dotąd aby zachodziły przesłanki do wydania innego niż decyzja rozstrzygnięcia. Pozostaje zatem w bezczynności trwającej do czasu wydania przez Sąd wyroku. Sąd nie akceptuje przy tym stanowiska organu, zgodnie z którym prowadzone przez niego postępowanie pod numerem [..], które – jak wyjaśnił organ, dotyczyło zakazania wprowadzania do obrotu partii mięsa wieprzowego podejrzanego o kontaminację wirusem afrykańskiego pomoru świń, jest zakończone, ponieważ w obrocie prawnym znajduje się ostateczne rozstrzygnięcie - postanowienie nr [..] z 17 sierpnia 2016 r. - zakazujące wprowadzania tej partii mięsa na rynek. Zdaniem Sądu, ww. postanowienie nie kończy sprawy administracyjnej, nie jest bowiem decyzją, która zawierałaby bezterminowy zakaz wprowadzania przedmiotowej partii mięsa na rynek. Stanowi jedynie postanowienie zabezpieczające, które zawiera tylko czasowy zakaz przeznaczenia zabezpieczonego środka spożywczego do produkcji innych środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego lub wprowadzenia go do obrotu. Z przywołanego w jego podstawie prawnej art. 123 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienia w toku postępowania; postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ nie wydał zatem decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie. Nie zwolnił także zabezpieczonego środka spożywczego spod zabezpieczenia. W ocenie Sądu organ nie mógł uwolnić się skutecznie od zarzutu bezczynności powołując się na swoje pisma kierowane do Lekarza Weterynarii oraz wskazując, że dalsze postępowanie pozostaje we właściwości tego organu. Lekarz Weterynarii uznał się bowiem w tej sprawie niewłaściwy postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., przekazując jednocześnie organowi pismo skarżącej z 29 września 2016 r., uznane przez Lekarza Weterynarii za wniosek Spółki o zwolnienie z zabezpieczenia przedmiotowego środka spożywczego. Organ tego wniosku nie rozpoznał. Sąd zauważa ponadto, że z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, iż – wbrew wyjaśnieniom organu, Spółka nie oczekiwała biernie na działania organu, dokonała bowiem całego szeregu czynności mających na celu wyjaśnienie (zbadanie) jakości zdrowotnej zabezpieczonej partii mięsa a także wzywała organ do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie zabezpieczonego towaru. W szczególności Spółka proponowała pobranie próbek zabezpieczonego towaru zarówno w chłodni, jak i w swoim zakładzie. Jednak na żadne z tych rozwiązań organ w istocie nie wyraził zgody. W pierwszym przypadku odmówił bowiem wprost zgody uznając, że takie pobranie nie jest bezpieczne, a w drugim przypadku uzależnił możliwość przewiezienia towaru do zakładu Spółki od zgody Lekarza Weterynarii, który nie uznaje się za organ właściwy w tej sprawie. W ten sposób organ uniemożliwił Spółce pobranie próbek, jednocześnie nie proponując żadnego innego rozwiązania, które w jego ocenie byłoby bezpieczne, a jednocześnie byłoby możliwe do wykonania przez Spółkę. Organ jednocześnie nie dokonał sam badania zabezpieczonego środka spożywczego, brak jest zatem nadal pewności, że jest to środek zakażony. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego wszystkie organy administracji publicznej, a zatem również organy Inspekcji Weterynaryjnej, stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Rozwinięciem tej zasady jest treść art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie dowodowe w sprawie administracyjnej oparte jest zatem na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że zasad tych nie zmieniają przytaczane przez organ w opisanych powyżej pismach i odpowiedzi na skargę przepisy, w tym cytowany przez organ art. 5 ust. 4 lit a rozporządzenia (WE) nr 852/2004, z którego wynika jedynie, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze dostarczają właściwemu organowi dowody dotyczące zgodności działania z ust. 1, który stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP, w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa spożywczego. Natomiast ze wskazanych jako podstawa prawna wydanego w sprawie postanowienia zabezpieczającego przepisów art. 4 oraz art. 73 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności, którymi – zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – są także organy Inspekcji Weterynaryjnej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisów tych wynika także, iż to organ Inspekcji Weterynaryjnej, w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, ma prawo m.in. do nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych. Ma zatem możliwość zbadania, czy podejrzany o kontaminację wirusem ASF środek spożywczy w rzeczywistości jest tym wirusem skażony. Ponadto z pism Spółki z 14 i 21 listopada 2016 roku jasno wynika, że podjęła ona także inną inicjatywę, oczekiwaną - jak wynika z odpowiedzi na skargę - przez organ. W piśmie z 14 listopada 2016 r. Spółka wezwała bowiem organ aby zakończył tę sprawę i przedstawił swoją decyzję, a w piśmie z 21 listopada 2016 roku – ponownie wzywając organ do zamknięcia sprawy dotyczącej zabezpieczonego środka spożywczego, wskazała na sposób rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, wynikający z załączonej do tego pisma kopii decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, który nakazał niezwłoczne unieszkodliwienie produktów ubocznych pozyskanych od świń pochodzących z tego samego gospodarstwa na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 12a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z tym przepisem, w celu zwalczania chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze decyzji, może nakazać podmiotom prowadzącym działalność w zakresie przetwarzania oraz wykorzystywania ubocznych produktów zwierzęcych unieszkodliwienie zwłok zwierzęcych w związku ze zwalczaniem chorób zakaźnych, produktów pozyskanych od tych zwierząt oraz przedmiotów, z którymi miały kontakt zabite zwierzęta. Organ po otrzymaniu ww. pism od Spółki nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie o charakterze decyzyjnym, a jedynie wysłał do strony kolejne pismo, w którym nadal wskazywał, że to od działania strony (bliżej niesprecyzowanego – przyp. Sądu) zależy czy podejmie dalsze czynności (vide pismo organu z 5 stycznia 2017 r. – ad. 3). Należy dodać, że również z art. 54 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1) wynika, że działania organów kontrolnych winny być podejmowane w formie decyzji, od których stronie przysługiwać powinno odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze; podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności; działanie takie może polegać m.in. na: podjęciu wszelkich działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności lub zgodności z prawem żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu żywności lub zwierząt; monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia żywności; upoważnienie do wykorzystania żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone; wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Z ustępu trzeciego cytowanego art. 54 wynika zaś, że właściwy organ dostarcza danemu podmiotowi gospodarczemu pisemne powiadomienie swojej decyzji dotyczącej podejmowanych działań zgodnie z ust. 1, wraz z uzasadnieniem decyzji oraz informacje o prawie do odwoływania się od takich decyzji oraz o stosowanej procedurze i terminach. Także wskazywane przez organ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2010 roku w sprawie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z obszarów podlegających ograniczeniom, nakazom lub zakazom oraz z dnia 21 października 2016 roku w sprawie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego pochodzących z obszaru podlegającego ograniczeniom w zakresie zdrowia zwierząt wskazują na konieczność wydania przez lekarza weterynarii decyzji (vide § 2 ust. 2 pkt 2 każdego z rozporządzeń). Odnosząc się do wywodów organu dotyczących jego właściwości miejscowej Sąd zważył, że wprawdzie nie zostało to wprost wskazane w postanowieniu zabezpieczającym, lecz należy przyjąć, że organ był właściwy miejscowo do wszczęcia postępowania w tej sprawie i jego prowadzenia z uwagi na treść art. 21 § 2 k.p.a., jako organ Inspekcji Weterynaryjnej właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, czyli wykrycie na terenie jego właściwości miejscowej – określonej w załączniku nr I pkt 11 ppkt 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie terytorialnego zakresu działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii – środka spożywczego podejrzanego o kontaminację wirusem ASF. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej środka spożywczego zabezpieczonego postanowieniem tego organu z dnia 17 sierpnia 2016 r., prowadzonej pod numerem [..], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd uznał, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, że termin jednego miesiąca jest wystarczający aby niniejszą sprawę należycie wyjaśnić. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. II SAB/Bk 65/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo niewątpliwie długotrwałego okresu zawisłości sprawy, Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Sama bowiem długość trwania bezczynności organu nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, mimo ważnej roli tej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 460/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że organ podejmował czynności w celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Mylnie przy tym uważał, że nie musi już podejmować w tej sprawie żadnego innego rozstrzygnięcia (poza postanowieniem zabezpieczającym) w formie decyzji, czy też postanowienia. Sąd takie zakończenie niniejszej sprawy przez organ uznał za nieprawidłowe, co przełożyło się na stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu w opisanym powyżej zakresie, ale nie uzasadniało uznania jej za rażąco naruszającą prawo jako wynikającą ze złej woli organu. Wskazać bowiem należy, że jakkolwiek dla oceny zaistnienia samej bezczynności bez znaczenia pozostają przyczyny, które do niej doprowadziły, to nie są one obojętne dla oceny charakteru stwierdzonych naruszeń. Z tych samych przyczyn Sąd uznał za niezasadne wymierzanie organowi grzywny oraz przyznawanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W świetle przytoczonej powyżej treści art. 149 p.p.s.a. brak było również podstaw aby uwzględnić żądanie skarżącej zawarte w punkcie drugim skargi, dotyczące zobowiązania organu do udzielenia informacji skarżącej w zakresie w nim wskazanym. Z tych powodów skargę w tym zakresie Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, określając je na kwotę 597 zł, obejmującą kwotę 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (adwokata) w wysokości 480 zł, a także 17 zł opłaty od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (vide art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.