II SAB/Gd 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia punktów 3 i 5 wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] w J. z dnia 1 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] w J. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 marca 2018 r. Stowarzyszenie A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na złożony przez Stowarzyszenie wniosek z dnia 1 kwietnia 2017 r. Wnioskiem tym, przesłanym drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej na temat sposobu i skutków wykonywania zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt, domagając się przesłania na skrytkę ePUAP krótkiej informacji: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt; 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom; 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r. (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich); 4. jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne; 5. treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. W ocenie skarżącego, nieudzielenie przez Wójta odpowiedzi na ten wniosek stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego też domagał się: zobowiązania Wójta do rozpatrzenia wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r.; stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że już pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do niego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prosząc o przesłanie pocztą elektroniczną na adres [..], krótkiej informacji dotyczącej: zawarcia umów albo udzielenia doraźnych zleceń w zakresie wyłapywania i opieki nad bezdomnymi zwierzętami; ilości bezdomnych zwierząt, którym zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r.; kosztu realizacji w 2016 r. zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt a także o udostępnienie treści umowy/umów o zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. W dniu 3 marca 2017 r. przesłano skarżącemu żądaną w tym wniosku informację. Ponieważ zapytanie zawarte we wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. jest takiej samej treści jak to zawarte we wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r. i udzielono już Stowarzyszeniu tej informacji a od daty udzielenia odpowiedzi nie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby uzupełnienie informacji z dnia 3 marca 2017 r., Wójt przyznał, że faktycznie nie odpowiedziano na pismo z dnia 1 kwietnia 2017 r., bowiem uznano, że zostało ono wysłane przez skarżącego w wyniku omyłki. Przy piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przekazał skarżącemu Stowarzyszeniu dołączoną przez Wójta do akt sprawę kopię pisma z dnia 3 marca 2017 r. W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2018 r. skarżące Stowarzyszenie wskazało, że informacja wysłana przez Wójta w dniu 3 marca 2017 r. została skierowana na błędny adres [..], mimo wskazania w treści wniosku adresu [..]. Dlatego też, jak wskazało Stowarzyszenie, wiadomość ta nie dotarła do niego. Stowarzyszenie wyjaśniło jednocześnie, że adres [..] stanowi jedynie nazwę listy mailingowej, spod której nadano wniosek i na której umieszczony był adres elektroniczny Gminy. Stowarzyszenie podkreśliło przy tym, że odpowiedź udzielona przez Wójta w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. nie realizuje punktu 3 jak i punktu 5 zarówno wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r., jak i wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. W piśmie z dnia 19 lipca 2018 r. Wójt Gminy przyznał, że pismo z dnia 3 marca 2017 r. zostało wysłane na błędny adres. Rozpoznając przedmiotową skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Ponadto, z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jednocześnie, zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie został udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Na tym tle uznano, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku ziszczenia się jednej z następujących przesłanek: 1) organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, 2) żądana informacja została już wcześniej udostępniona, 3) żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej (zob. Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 264). Tym samym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 711/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a żądane przez skarżące Stowarzyszenie we wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. informacje stanowią informacje o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą zadań własnych gminy. Z akt sprawy wynika również, że informacja żądana przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. nie została mu skutecznie udzielona przez Wójta pismem z dnia 3 marca 2017 r. Art. 14 u.d.i.p. stanowi bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Z powołanej regulacji art. 14 u.d.i.p. wynika, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy przy tym odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Organ nie może przy tym odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2634/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób – bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia. We wniosku z dnia 9 stycznia 2017 r., którego treść przedmiotowo jest tożsama z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2017 r., skarżące Stowarzyszenie wniosło o przesłanie żądanych informacji publicznych na adres [..]. Pismo Wójta z dnia 3 marca 2017 r. skierowane zaś zostało do Stowarzyszenia na [..]. Skarżące Stowarzyszenie oświadczyło przy tym, że pisma tego nie otrzymało, co następnie przyznał organ. Bezspornie, z uwagi na wysłanie przez Wójta Gminy odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 9 stycznia 2017 r. na błędny adres poczty elektronicznej, informacja w piśmie tym zawarta nie dotarła do wiadomości skarżącego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że świadczy to również o tym, że wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r. nie został załatwiony w sposób określony przez wnioskującego. W konsekwencji stwierdzić jednocześnie należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 1 kwietnia 2017 r. nie został przez Wójta załatwiony w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. We wniosku tym skarżące stowarzyszenie domagało się przesłania odpowiedzi na skrytkę ePUAP. W dacie wniesienia tego wniosku skarżący nie dysponował jednakże żądaną informacją publiczną, skoro nie otrzymał odpowiedzi na tożsamej treści wniosek z dnia 9 stycznia 2017 r. Również na dzień wniesienia skargi do Sądu Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 1 kwietnia 2017 r. Z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu punktu 1,2 i 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. Wójt zwolniony został dopiero w momencie przekazania przez Sąd, przy piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r., skarżącemu Stowarzyszeniu kopii pisma z dnia 3 marca 2017 r. W piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. skarżące Stowarzyszenie potwierdziło, że zapoznało się z jego treścią. Zgodzić należy się jednak ze skarżącym, że pismo z dnia 3 marca 2017 r. zawiera odpowiedź jedynie na punkt 1, 2 i 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. a nie wskazuje informacji wymaganych w zakresie punktu 3 i 5 wniosku. Odpowiedź udzielona w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. nie wskazuje bowiem ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r. W piśmie tym nie przedstawiono również treści umowy (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia punktu 3 i 5 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 1 kwietnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Z kolei, w punkcie 3 wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postepowanie w pozostałym zakresie. Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, Lex nr 1464729). Z kolei, jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności zastosowanie ma przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63). Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł o dopuszczeniu się przez organ bezczynności i jej charakterze, stwierdzając, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżące Stowarzyszenie wniosek o udzielenie informacji publicznej złożyło bowiem w dniu 1 kwietnia 2017 r. i dopiero przy piśmie z dnia 22 czerwca 2018 r. Sąd przekazał skarżącemu kopię pisma Wójta z dnia 3 marca 2017 r., które udziela informacji publicznej jedynie w zakresie punktu 1, 2 i 4 wniosku z dnia 1 kwietnia 2017 r. Pismo to zostało przy tym przekazane skarżącemu przez Sąd a nie przez Wójta Gminy, który mylnie uznając, że informacja żądana przez skarżącego jest już w jego posiadaniu nie zareagował w ogóle na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 1 kwietnia 2017 r. W sytuacji zaś uznania wniosku za powtarzający się, pochodzący od tej samej osoby i dotyczący wcześniej przekazanych informacji zasadne jest powiadomienie o tym fakcie podmiotu żądającego informacji, co należy ocenić jako równoznaczne z merytorycznym załatwieniem wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 274). Oceniając zaś, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę przede wszystkim proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, a także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł zaś o kosztach postepowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.