II SAB/Gd 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. G. i K. G. na bezczynność Gminy Miasta w przedmiocie utrzymania czystości na chodniku postanawia odrzucić skargę. I. i K. G. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Gminy Miasta wynikającą z naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 236, poz. 2008, ze zm.), polegającą na niepodjęciu czynności związanych z zapewnieniem porządku i czystości na terenie należącego do drogi publicznej chodnika usytuowanego wzdłuż posesji położnej przy ul. [...] w G. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101a w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący domagają się nakazania Gminie Miasta – Zarządowi Dróg i Zieleni podjęcia czynności przewidzianych prawem, to jest obowiązków związanych z zapewnieniem porządku i czystości na opisanym chodniku, w szczególności poprzez jego sprzątanie, odśnieżanie oraz uprzątanie lodu i błota. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta– Zarząd Dróg i Zieleni wniósł o jej odrzucenie, motywując wniosek niedopuszczalnością skargi. Według reprezentującego gminę pełnomocnika procesowego, z powołanych przez skarżących przepisów określających zadania gminy nie wynika prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela nieruchomości położonych na terenie gminy, podjęcia czynności w przedmiotowym zakresie. Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają zainteresowanemu właścicielowi nieruchomości ani innym mieszkańcom gminy prawa do żądania od sądu, aby w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nakazał podjęcie wskazanych czynności. Nadto sprawa utrzymania czystości chodnika należy do kognicji sądu powszechnego, nie zaś sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego, jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem mogą być zaskarżane do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do treści art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę prawną wniesienia skargi w niniejszej sprawie stanowił art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 101a ust. 1 przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje zastosowanie do dwu różnych sytuacji. Pierwsza z nich to bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych przez prawo. Druga zaś dotyczy podejmowania przez organ gminy czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich (zob. A. Matan, Komentarz do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, Lex). Skarga z art. 101a dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, zarządzeń (zob. B. Popielak, CASUS 2005/1/19, artykuł, numer publikacji 60376) Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są uwarunkowane następującymi okolicznościami: 1. zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej, nakazanych temu organowi prawem; 2. musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego; 3. musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 61/10, Baza orzeczeń Lex nr 756023). Niespełnienie jednej z wymienionych okoliczności skutkuje uznaniem skargi wniesionej w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym za niedopuszczalną. Badając niniejszą sprawę w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona bezczynność Gminy Miasta nie dotyczy czynności ze sfery administracji publicznej, nakazanych temu organowi prawem. Przedmiotowa skarga dotyczy "bezczynności" Gminy Miasta polegającej na niepodjęciu działań związanych z zapewnieniem porządku i czystości na terenie należącego do drogi publicznej chodnika usytuowanego wzdłuż posesji położonej przy ul. [...] w G. Jako podstawę prawną domagania się podjęcia tych działań skarżący powołali: art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, co w szczególności obejmuje sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, a także art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W ocenie Sądu powołane przez skarżących przepisy prawne formułują jedynie w sposób ogólny obowiązki gmin w przedmiocie utrzymania czystości na terenie gminy i nie zobowiązują w sposób jednoznaczny do podjęcia przez gminę określonych działań w formie i terminie określonym przepisami prawa. Samoistnie interpretowany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w przepisie art. 7 ust. 1, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów administracji każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione w ust. 1 art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy mają charakter fakultatywny. Oznacza to, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie precyzuje żadnych konkretnych obowiązków gminy w żądanym zakresie. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Żadna ze wskazanych jako podstawa żądania ustaw, a więc ani ustawa o samorządzie gminnym ani też ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zawiera norm prawnych, z których można by w jasny sposób wyinterpretować konkretny obowiązek podjęcia określonych działań przez gminę w zakresie zapewnienia porządku i czystości na terenie należącego do drogi publicznej chodnika. Zarówno przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepis art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są przepisami o charakterze kompetencyjnym, a zobowiązanie do podjęcia określonych działa musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy, nie zaś z klauzuli generalnej stwierdzającej jedynie, że określone zadania leżą w kompetencji określonego organu administracji (zob. też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 22/08, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedstawionych okolicznościach Sąd uznał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Gminy w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest niedopuszczalna, brak jest bowiem podstawy prawnej nakazującej gminie podjęcia określonych działań merytorycznych w formie i terminie określonych przepisami prawa. Skoro zaś żaden przepis prawa nie nakłada na gminę obowiązku podjęcia konkretnego działania w tej sprawie, to oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.