II SAB/Gd 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania odwołania Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 7 czerwca 2019 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 maja 2019 r., nr [...] w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. W. (dalej: "Strona", "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody (dalej: "Wojewoda", "Organ") w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 21 maja 2019 r. Prezydent Miasta (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł m.in. o zwrocie na rzecz Skarżącego części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o powierzchni 71.300 m2, w zakresie złożonego wnioski odpowiadającego projektowanej działce nr [..] o powierzchni 3.333 m2, stanowiącej część obecnej działki nr [..] o powierzchni 10.605 m2, obręb ewidencyjny nr [..], będącej własnością Gminy Miasta, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "ZDiZ"), dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]. W dniu 18 czerwca 2019 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie od ww. decyzji wniesione przez ZDiZ. Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 27 listopada 2019 r. Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Organ poinformował, że nie pozyskał materiału dowodowego ponad to, co zostało zgromadzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zakończenie sprawy w uprzednio wskazanym terminie nie jest możliwe i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do 4 marca 2020 r. W dniu 3 stycznia 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo Skarżącego, w którym wezwał on do wydania w terminie do 31 stycznia 2020 r. decyzji w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. Pismem z dnia 4 marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił strony, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. w poprzednio wskazanym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 20 maja 2020 r. Pismem z dnia 20 maja 2020 r. Wojewoda zawiadomił strony, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. w poprzednio wskazanym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 20 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia 27 maja 2020 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta o zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego J. L.-U., autorki operatu szacunkowego z dnia |4 marca 2019 r., projektowanej działki nr [..], w zakresie obecnej działki nr [..], położonej w G. przy ulicy ul. H., o rozważenie możliwości potwierdzenie aktualności ww. dokumentu na dzień 4 marca 2020 r. Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. Prezydent przesłał J. L.-U. pismo Wojewody z dnia 27 maja 2020 r. W dniu 23 czerwca 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo J. L.-U, w którym biegła poinformowała, że nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego z dnia 4 marca 2019 r. ze względu na zmiany cen na rynku nieruchomości. Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Wojewoda zawiadomił strony, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. w poprzednio wskazanym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 20 stycznia 2021 r. Pismem z dnia 4 listopada 2020 r. Skarżący złożył do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") ponaglenie wzywając do załatwienia sprawy do 30 listopada 2020 r. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Minister uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył Wojewodzie dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia doręczenia tego postanowienia. Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Wojewoda zawiadomił strony, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie było możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. w poprzednio wskazanym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 17 marca 2021 r. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Wojewoda, na podstawie art. 26 w zw. z art. 24 i 25 k.p.a., wystąpił do Ministra o wyznaczenie innego organu do prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. W uzasadnieniu Organ podał m.in., że działki będące w trwałym zarządzie Urzędu Wojewódzkiego oraz działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zostały wywłaszczone na podstawie tego samego aktu notarialnego. Mając na względzie dobro postępowań, kierując się interesem strony oraz chcąc zapewnić wyeliminowanie potencjalnych wątpliwości Wojewoda zwrócił się do Ministra o rozważenie wyłączenia Organu od prowadzenia niniejszego postępowania i wyznaczenie innego organu do jej prowadzenia. Zdaniem Wojewoda z pewnością wyeliminuje to ewentualne zastrzeżenia strony co do wpływu Organu na rozstrzygnięcie sprawy i jednocześnie podniesienie poziom obiektywnego i rzetelnego jej rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r. Minister odmówił wyznaczenia innego organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. Zdaniem Ministra na gruncie przedmiotowej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyłączenie Wojewody na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. nie dotyczy interesów majątkowych osoby pełniącej funkcję Wojewody lub osoby pozostającej z nią w stosunkach bliskości, o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Zauważono, że samo ewentualne przeświadczenie, iż Wojewoda będzie prowadził postępowanie w sposób stronniczy nie daje podstaw do orzekania w zakresie wyznaczenia innego organu. Na marginesie Minister zwrócił uwagę, że z księgi wieczystej nr [..] prowadzonej m.in. dla działki nr [..], z której wydzielono działkę [..], nie wynika, aby organ wojewódzki dysponował jakimikolwiek prawami rzeczowymi do przedmiotowej nieruchomości; w dziale II tej księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowych działek ujawniona jest bowiem Gmina Miasta. Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. Z. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył skargę na bezczynność Wojewody wnosząc o: nakazanie Wojewodzie wydania w terminie 30 dni decyzji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r., stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wojewodzie grzywny i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia 18 maja 2019 r. Prezydent orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [..] w G. W wyniku złożonego odwołania (przez podmiot nie mający statusu strony) akta postępowania zostały przekazane Wojewodzie w lipcu 2019 r. W związku bezczynnością Organu Skarżący w dniu 4 listopada 2020 r. złożył ponaglenie do Ministra. Podsumowując podniesiono, że wobec braku kolejnych działań w sprawie niniejsza skarga jest konieczna i zasadna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że każde postępowanie administracyjne wiąże się koniecznością wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a wnioski/odwołania/zażalenia rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z uwagi na dużą liczbę postępowań czas potrzebny na ich zakończenie uległ wydłużeniu, co uniemożliwia zachowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Podkreślono, że Wydział Nieruchomości i Skarbu Państwa Oddział Orzecznictwa prowadzi postępowania o największym ciężarze gatunkowym pod względem zawiłości stanu faktycznego i prawnego. Sprawy są skomplikowane merytorycznie, wymagają ogromnej wiedzy, doświadczenia oraz dużego nakładu pracy. Wyjaśniono, że powodem niezałatwienia sprawy w terminie była duża ilość spraw, jak również konieczność analizy stanu prawnego i faktycznego każdej ze spraw, w tym przedmiotowej. Wojewoda przyznał, że w art. 12 § 1 k.p.a. ustanowiono obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia, jednak szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, co oznacza, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu dyrektyw (tj. szybkości i wnikliwości) w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Odwołując się do orzecznictwa podniesiono, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Innymi słowy wnikliwość i sprawność działania organu administracji, o których mowa w ort. 12 k.p.a., nie mogą polegać na nieuzasadnionym pośpiechu i związanym z nim naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania. Nie można również tracić z pola widzenia tego, że zasada wyrażona w art. 12 k.p.a. jest jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mającą przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi. Podkreślono, że organy nie mogą, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnować z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stania na straży praworządności, czy z realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Tym samym czas trwania postępowania nie jest wiodącą przesłanką, prowadzącą wprost do uznania jego przewlekłości. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, z uwagi na fakt, że w trakcie prowadzenia postępowania strony były informowane o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Skarżący zwalcza bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania złożonego przez ZDiZ w dniu 7 czerwca 2019 r. od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. orzekającej o zwrocie na rzecz Skarżącego części wywłaszczonej nieruchomości. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia 4 listopada 2020 r. Skarżący wniósł do Ministra ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Minister postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r. uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdził że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył Wojewodzie dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia doręczenia postanowienia (w odpowiedzi na skargę Organ błędnie wskazuje, że Minister uznał, iż Wojewoda nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania). Tym samym Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność wiąże się więc z badaniem naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. W orzecznictwie wskazuje się, że ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest wartością, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma kolizji. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wymienione dyrektywy powinny być więc uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 916/15, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu odwołania ZDiZ z dnia 7 czerwca 2019 r. od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. Z akt sprawy bezspornie wynika, że po doręczeniu Wojewodzie w dniu 18 czerwca 2019 r. odwołania wraz z aktami sprawy, Organ nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie. Dopiero w dniu 18 lipca 2019 r., tj. przed upływem jednego miesiąca od doręczenia mu odwołania, poinformował strony postępowania, w trybie art. 36 k.p.a., o powodach niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 27 listopada 2019 r. Następnie, pismem z dnia 27 listopada 2019 r., Wojewoda poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Należy zauważyć, że powyższe zawiadomienie Organ wystosował do stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z przytoczonej powyżej regulacji zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. jest informacją dla strony, że prowadzone przez organ postępowanie (w niniejszej sprawie odwoławcze) zmierza ku końcowi, którym będzie wydanie w sprawie rozstrzygnięcia (może świadczyć o tym zwrot "przed wydaniem decyzji"). Należy również zwrócić uwagę, że w zawiadomieniu z dnia 27 listopada 2019 r. Wojewoda poinformował strony, że nie pozyskał materiału dowodowego ponad to, co zostało zgromadzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. A zatem, skoro strony otrzymały od Organu powyższą informację wraz z zawiadomieniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (a więc "przed wydaniem decyzji" w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a.) mogły się spodziewać, że w sprawie zostanie wydana niebawem decyzja. Decyzja nie została jednak wydana, gdyż kolejnymi pismami (z 4 marca 2020 r., z 20 maja 2020 r., z 20 sierpnia 2020 r. i z 20 stycznia 2021 r.) Wojewoda przedłużał termin załatwienia sprawy (odpowiednio do 20 maja 2020 r., do 20 sierpnia 2020 r., do 20 stycznia 2021 r. i do 17 marca 2021 r.). Wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Wojewoda nie rozpatrzył odwołania ZDiZ z dnia 7 czerwca 2019 r. od decyzji Prezydenta z dnia 21 maja 2019 r. w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Sądu bezczynność Wojewody nie budzi wątpliwości. Od wpływu odwołania do Organu, co miało miejsce 18 czerwca 2019 r., do dnia wniesienia skargi (19 listopada 2021 r.) upłynęło dwa i pół roku. Wojewoda dopuścił się zatem zarzucanej mu przez Skarżącego bezczynności, która istnieje nieprzerwanie również w dniu rozstrzygania sprawy przez Sąd (do dnia wydania wyroku Organ nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy). Przy czym podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością Organu. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa, o czym poniżej. W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu Organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15), kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na rozpoznanie odwołania (w niniejszej sprawie termin ten przedłużano sześciokrotnie), długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji. Jak już wyżej wskazano - odwołanie wpłynęło do Wojewody w dniu 18 czerwca 2019 r., a decyzja kończąca postępowanie nie została wydana ani na dzień wniesienia skargi do Sądu, ani na dzień wyrokowania. Ustalony w art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym został wielokrotnie przekroczony. Z akt sprawy wynika, że w okresie pomiędzy wpływem odwołania a wniesieniem skargi Wojewoda nie podejmował żadnych czynności zmierzających do jej rozstrzygnięcia, oprócz zawiadamiania stron o braku możliwości rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie oraz informacji o przysługujących im uprawnieniach z art. 10 § k.p.a. Jedyną czynnością w postępowaniu odwoławczym było zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Trudno natomiast uznać za taką czynność wystąpienie do Ministra o wyznaczenie innego organu do prowadzenia postępowania. Wskazywana przez Organ duża ilość spraw oraz rozpatrywanie odwołań według kolejności wpływu nie mogły stanowić okoliczności uzasadniających przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Również argumentacja Organu zawarta w odpowiedzi na skargę, że Wydział Nieruchomości i Skarbu Państwa Oddział Orzecznictwa prowadzi postępowania o największym ciężarze gatunkowym pod względem zawiłości stanu faktycznego i prawnego nie stanowiła w niniejszej sprawie wiarygodnego usprawiedliwienia dla opóźnienia w rozpoznaniu odwołania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, rozpoznanie odwołania było możliwe w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., zwłaszcza, że Wojewoda orzekał wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, nie podejmując własnej inicjatywy dowodowej. Tym samym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie żadne z ujawnionych okoliczności nie uzasadniały wielomiesięcznej zwłoki Organu w rozpoznaniu odwołania. Powyższa ocena skutkowała wymierzeniem Wojewodzie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W judykaturze wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Okoliczności niniejszej sprawy, w tym długotrwałość okresu bezczynności (dwa i pół roku) oraz brak podejmowania jakikolwiek czynności procesowych w okresie od dnia wpływu odwołania do dnia wniesienia skargi potwierdzały potrzebę dyscyplinowania Wojewody w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. W konsekwencji Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, jest adekwatna do stopnia zaniedbania Organu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na Organ. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.[pic]