II SAB/Gd 47/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i G. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących A. K. i G. K. sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych), 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących A. K. i G. K. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani A. K. oraz Pan G. K. (dalej jako: Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie o nr NSP-III.7570.565.2023.MWT, dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu odebrania prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki o nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym G. (nr [...]), gmina Ł., domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenia że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a także zasądzenia od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł. Ponadto Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W skardze zarzucono Wojewodzie naruszenie: art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", z uwagi na naruszenie ustawowo przyjętych terminów do załatwienia sprawy; art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a."), z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji; art. 12 w związku z art. 35 k.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, opieszały, nieprowadzący do jego szybkiego zakończenia, bowiem czynności wykonywane przez organ dokonywane były w kilkumiesięcznych odstępach. W uzasadnieniu skargi podano, że nieruchomość Skarżących była objęta decyzją Wojewody Pomorskiego z 12 stycznia 2023 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa drogi [...] – "decyzja ZRID". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący zaznaczyli też, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ustawodawca zobowiązał organy administracji publicznej, aby w przeciągu 60 dni zakończyć postępowanie (art. 14 ust. 4g specustawy drogowej), ów termin upłynął dnia 13 marca 2023 r. Jak podają Skarżący, przez okres toczącego się postępowania, to jest przez 21 miesięcy od wydania decyzji ZRID, organ dokonał czynności w postaci: przekazania stronie operatu szacunkowego dnia 9 sierpnia 2024 r., przekazania uwag strony do sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego dnia 5 września 2024 r., przedłużenia terminu załatwienia sprawy r. do dnia 29 listopada 2024 r., przesłanie prośby do biegłego celem ustosunkowania się do uwag dnia 10 października 2024 r. Zdaniem Skarżących, z uwagi na fakt, że organ posiada wyspecjalizowany wydział zajmujący się sprawami stricte wywłaszczeniowymi, nie wydaje się aby była to sprawa szczególnie skomplikowana, tym bardziej, iż organ na przestrzeni lat zajmował się tysiącami takich spraw. Natomiast w orzecznictwie zwraca się uwagę, że wprawdzie postępowania z zakresu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi na podstawie przepisów specustawy drogowej należą do spraw o skomplikowanym i złożonym charakterze, niemniej jednak ustawodawca wprowadził w tym zakresie sztywny - maksymalnie 60-dniowy - termin na wydanie decyzji odszkodowawczej (art. 12 ust. 4g specustawy). Także Konstytucja RP zapewnia ochronę osób wywłaszczonych w związku z art. 21, stanowiącym, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne za słusznym odszkodowaniem. Skarżący podnieśli też, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W niniejszej sprawie winno to przejawiać się terminowością jej załatwiania, m.in. na przekazaniu odpowiedzi biegłego w zakresie uwag wniesionych do zebranego materiału dowodowego. Zasada ta ma pozwalać obywatelom na wyrównanie dysproporcji pomiędzy organem, a obywatelem. Zważając na powyższe ustawodawca nie bez powodu wyznaczył szereg przepisów mających na celu ochronę interesu strony. Ochrona ta, polegać ma m.in. na dochowaniu terminów określonych w ustawie oraz budzeniu poczucia, iż sprawa nie jest prowadzona w nieefektywny sposób, doprowadzający do wniosku, iż organ przedłużając terminy zakończenia sprawy nie ponosi odpowiedzialności za swoją opieszałość i brak dobrego rozdysponowywania zadań w wewnętrznych strukturach oraz dyscyplinowania biegłych, odpowiednimi środkami. Ponadto, zdaniem Skarżących - zważywszy na tak długi okres oczekiwania na zakończenie postępowania, wartość wycenianej nieruchomości, co do zasady określana poprzez dobór historycznych transakcji podobnych, zostanie przedstawiona z pominięciem wskaźnika waloryzacji, a wypłata samego odszkodowania nastąpi w momencie, kiedy sytuacja ekonomiczna kraju znajdować się będzie w zupełnie innych, względem marca 2023 r. realiach inflacyjnych, co powoduje poczucie niesprawiedliwości. Przy założeniu, że wyceniane odszkodowanie oscylować będzie na poziomie wskazanym w operacie szacunkowym z 15 lipca 2024 r., a więc 20,84 zł/m2, odszkodowanie za wywłaszczone grunty po przeliczeniu wynosiłoby 953.456 zł, a więc należałoby przyjąć, iż w przypadku kiedy nie byłaby to sytuacja wywłaszczenia, to wysokość odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej wynosiłaby od marca 2023 r. do dnia dzisiejszego 184.363,12 zł. Jako że uzyskany wynik nie mieści się w widełkach określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2023 wynosiło 7155,48 zł), racjonalnym jednak wydaje się ubieganie przez stronę o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł, będącej zaokrągleniem wyliczenia metodą łańcuchową kwoty waloryzacji. Skarżący podnieśli, że kolejny wyznaczony termin załatwienia sprawy to 29 listopada 2024 r., nie sposób jednak zrozumieć, dlaczego termin ten przekracza ustawowy termin, aż o 627 dni. Wielomiesięczne przerwy w działaniach organu oraz bierność w sprawie zdyscyplinowania biegłego, prowadzą do konstatacji, iż działania te prowadzone są opieszale, nieefektywnie, a przede wszystkim przewlekle, a nieuzasadnionym jest powołanie się tu na wielość zobowiązań biegłego, gdyż Skarżący nie mają wpływu na dobór ilości biegłych przez organ. Skarżący zaznaczyli również, że szczególna sytuacja, w której stawiana jest osoba, której nieruchomość została objęta decyzją wywłaszczeniową, wymaga szczególnego traktowania i wzbudzenia dużego poczucia zaufania do organów administracji publicznej. Zbędna i niezrozumiała postawa organu, który zamiast wszelkimi dostępnymi środkami zmierzać do zakończenia postępowania, doprowadza do konstatacji, że działa on na niekorzyść Skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania oraz o obciążenie Skarżących kosztami postępowania. W uzasadnieniu stanowiska organ przedstawił przebieg sprawy podając, że w dniu 12 stycznia 2023 r. wydał decyzję nr WI-III.7820.13.2022.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...]. Decyzją z 8 października 2024 r. nr DLI-III.7621.9.2023.KR.15 (DLI-II.KR) Minister Rozwoju i Technologii uchylił w części powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2023 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zasadniczym zakresie utrzymał ją w mocy. Pismem z 25 lipca 2023 r. Wojewoda poinformował o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W tym samym piśmie zwrócił się do wierzyciela hipotecznego z prośbą o podanie aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Postanowieniem z tego samego dnia organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego dla sporządzenia operatu szacunkowego, w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 11 września 2023 r. biegły rzeczoznawca majątkowy poinformował, że z uwagi na natłok prac oraz konieczność zatroszczenia się o swój stan zdrowia nie jest w stanie sporządzić opinii w postaci operatu szacunkowego określającej wartość przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z 8 listopada 2024 Wojewoda uchylił postanowienie z 25 lipca 2023 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie postanowieniem opatrzonym tą samą datą powołał nowego biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 23 listopada 2023 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się z prośbą do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o podanie aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Ponadto, pismem opatrzonym tą samą datą, w związku z koniecznością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a., a w szczególności ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości, a także ustalenia aktualnej wartości wierzytelności zabezpieczonej hipotecznie na ww. nieruchomości Wojewoda Pomorski poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do 29 marca 2024 r. Pismem z 12 listopada 2023 r. Państwo A. i G. K. poinformowali Wojewodę o zezwoleniu wierzyciela hipotecznego na wykreślenie hipoteki oraz przedłożyli potwierdzenie złożenia wniosku do Sądu Rejonowego w W. o jej wykreślenie. Pismami z 30 listopada 2023 r. i 29 lutego 2024 r. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poinformował Wojewodę, że wierzytelność zabezpieczona hipotecznie na przedmiotowej nieruchomości została w całości spłacona. W związku z powyższym pismem z 27 marca 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa o utracie statusu strony wraz z informacją, że nie będzie informowany o dalszym przebiegu prowadzonego postępowania. Ponadto, pismem opatrzonym tą samą datą w związku z oczekiwaniem na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 28 czerwca 2024 r. Pismem z 25 czerwca 2024 r. z uwagi na dalsze oczekiwanie na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do 30 września 2024 r. W dniu 15 lipca 2024 r. biegły rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 953.456,00 zł. Pismem z 25 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony przedmiotowego postępowania o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o zgromadzeniu w sprawie pełnego materiału dowodowego. Wyznaczono ponadto stronom 14-dniowy termin na zapoznanie się z nim oraz zgłoszenie ewentualnych uwag. W dniu 22 sierpnia 2024 r. do sprawy jako pełnomocnik Państwa A. i G. K. zgłosił się radca prawny M.K. W piśmie pełnomocnik strony wniósł o przedłużenie terminu do zajęcia stanowiska w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego do 4 września 2024 r. Pismem z 3 września 2024 r. Skarżący wnieśli uwagi do operatu szacunkowego z 15 lipca 2024 r. Pismem z 5 września 2024 r. Wojewoda poinformował rzeczoznawcę majątkowego o wniesieniu ww. uwag. Biegły został zobowiązany do udzielenia pisemnych wyjaśnień w ciągu 14 dni od dnia odbioru pisma. Przedmiotowe pismo pozostało bez odpowiedzi. Pismem z 16 września 2024 r. w związku z koniecznością ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do zastrzeżeń wniesionych przez współwłaścicieli nieruchomości do sporządzonego operatu szacunkowego, Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do 29 listopada 2024 r. Pismem z 10 października 2024 r. Wojewoda ponownie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o niezwłoczne udzielenie wyjaśnień w sprawie. Przedmiotowe pismo pozostało bez odpowiedzi. W związku z powyższym, postanowieniem z 12 listopada 2024 r. organ nałożył na biegłego rzeczoznawcę majątkowego karę grzywny w wysokości 50 zł, w związku z nieudzieleniem pisemnych wyjaśnień w zakresie sporządzonej opinii w postaci operatu szacunkowego oraz wezwał do udzielenia pisemnych wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia odbioru ww. postanowienia. Biegły rzeczoznawca majątkowy odebrał ww. postanowienie w dniu 20 listopada 2024 r. Pismem z 15 listopada 2024 r. Skarżący wnieśli do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na przewlekle prowadzenie niniejszego postępowania. Pismem z 18 listopada 2024 r. Wojewoda poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do 28 lutego 2025 r. ze względu na konieczność uzyskania stanowiska biegłego rzeczoznawcy majątkowego w zakresie uwag współwłaścicieli nieruchomości. Wiadomością e-mail z 19 listopada 2024 r. Wojewoda ponowił prośbę do rzeczoznawcy majątkowego o pilne udzielenie wyjaśnień w sprawie przekazanych uwag do operatu szacunkowego. Pismem z 22 listopada 2024 r. Wojewoda przekazał odpowiedź na ponaglenie wraz z aktami sprawy do Ministra Rozwoju i Technologii. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, iż organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Wobec tego, zdaniem Wojewody - wniesiona skarga pozbawiona jest podstaw i należy uznać ją za całkowicie niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z akt sprawy wynika, że Skarżący spełnili ww. wymóg zwracając się w dniu 15 listopada 2024 r. za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego do Ministra Rozwoju i Technologii z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie składając skargę do tutejszego Sądu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyroki NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że choć Skarżący zarzucają organowi przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej, to jednak w sprawie tej organ w istocie dopuścił się innej formy zwłoki, tj. bezczynności. Wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22, dostępny jw.). W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19, dostępne jw.). Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy zdaniem Sądu do czynienia w niniejszej sprawie. Mimo więc zarzucanej Wojewodzie przewlekłości Sąd stwierdził, że organ ten był bezczynny w ustaleniu odszkodowania za odjęte Skarżącym prawo własności nieruchomości. W k.p.a. kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. Co istotne, zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą ustalać inne terminy niż ustalone w § 3, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 12 stycznia 2023 r. Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności z dniem jej wydania. W konsekwencji, zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, termin do załatwienia sprawy wynosił 60 dni licząc od daty 12 stycznia 2023 r., co obligowało Wojewodę do podjęcia czynności w zakresie ustalenia wysokości przysługującego Skarżącym odszkodowania. Tymczasem Wojewoda do upływu 60-dniowego terminu, który przypadał na 13 marca 2023 r., nie podjął żadnej czynności procesowej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęto dopiero w dniu 25 lipca 2023 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie tej organ w sposób oczywisty zignorował swój ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; WSA w Warszawie z 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/17; WSA w Poznaniu z 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po883/15; NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, dostępne w CBOSA). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy odszkodowania za odjęcie prawa własności na podstawie decyzji zrid, uregulowanego w przepisach szczególnych, tj. nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Co więcej, organ nawet nie wszczął postępowania w tym terminie. Powyższe naruszenie terminów jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia pozostawania Wojewody w bezczynności, dla stwierdzenia której nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa. Z powyższych względów należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin miesiąca będzie adekwatny do okoliczności sprawy. Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, dostępny jw.), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ustawodawca określił szczególny termin na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja o odszkodowaniu powinna bowiem być wydana w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niewątpliwie organ nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności wszczynając już po upływie ustawowego terminu przewidzianego na rozstrzygnięcie sprawy. Świadczy to o rażącym lekceważeniu tak przepisów prawa, jak i praw obywatela. Wszystkie czynności podejmowane przez organ po wszczęciu postępowania podejmowane już były w warunkach bezczynności. Sąd uwzględnił też okres bezczynności w wydaniu decyzji załatwiającej sprawę, wynoszący – na dzień orzekania Sądu – 722 dni. Ponadto na uwadze należało mieć przedmiot postępowania, w którym organ pozostawał bezczynny, a mianowicie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Brak ustalenia w przewidzianym prawem terminie odszkodowania niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), bowiem organ w sposób nieuzasadniony pozbawił stronę prawa do uzyskania takiego odszkodowania i zrekompensowania jej szkody, jaką poniosła, w jak najszybszym terminie, w szczególności, że termin ten został przez ustawodawcę wyraźnie określony. Wreszcie, zdaniem Sądu przyczyny bezczynności organu, jakie podaje Wojewoda, również przemawiają za stwierdzeniem rażącego charakteru tej bezczynności. Przede wszystkim bowiem stwierdzić trzeba, że nie istniały żadne prawne i faktyczne przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie, zatem brak wszczęcia tego postępowania po nadaniu decyzji zrid rygoru wykonalności związany był wyłącznie z przyczynami leżącymi po stronie organu. Z kolei w toku wszczętego postępowania niewydanie decyzji w terminach wynikających z art. 35 § 1 -3 k.p.a. miało być związane z brakiem kluczowego dowodu, jakim jest opinia biegłego o wartości nieruchomości, której własność została odjęta obywatelowi oraz poziom skomplikowania niniejszej sprawy. O ile zgodzić się trzeba z faktem, że decyzja odszkodowawcza nie może zostać wydana bez sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez zapoznania się z nim przez strony postępowania, to jednak w niniejszej sprawie organ uchybił swoim obowiązkom w zakresie sprawnego prowadzenia postępowania i czuwania nad jego terminowością, w tym dyscyplinowaniu podmiotów, którym zlecił wykonanie dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że biegły (drugi, bowiem powołanie pierwszego okazało się nieskuteczne) został powołany postanowieniem z 8 listopada 2023 r., w którym wyznaczono termin 40 dni na wykonanie operatu. Postanowienie zostało odebrane w dniu 15 listopada 2023 r., wobec czego operat należało wykonać do 28 grudnia 2023 r. Termin ten nie został dotrzymany. Operat sporządzono dopiero 25 lipca 2024 r., a do tego czasu organ nie wyraził żadnego zainteresowania brakiem sporządzenia operatu w wyznaczonym terminie. Brak działań monitorujących pracę biegłego zdaniem Sądu nie wskazywał na wolę organu w terminowym załatwieniu sprawy i przemawia za uznaniem, że bezczynność w wydaniu decyzji miała charakter rażący. Wobec powyższego Sąd w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie Skarżącym sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu jest zawiniony przez organ oraz że ze względu na jej przedmiot organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Zasadne jest zrekompensowanie Skarżącym negatywnych skutków finansowych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 2.000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wprawdzie Skarżący domagali się kwoty 7.000 zł, opierając ją na założeniu, że wartość nieruchomości oscylować będzie w okolicach 20,84 zł/m2 i odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej, jednakże nie sposób na obecnym etapie wnioskować, jak wysokie zostanie ustalone ostatecznie odszkodowanie, jak również nie znajduje uzasadnienia zastosowanie odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej. Wobec tego wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu solidarnie na rzecz Skarżących skwotę 614 zł, na która składa się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 2 x17 zł. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.