II SAB/Gd 52/25

Dnia 4 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W. i M. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. I. W. oraz M. W. (dalej jako: "skarżący") wnieśli w dniu 25 sierpnia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Starogardzki decyzją z 5 czerwca 2025 r. orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr AB.6740.3.13.2024 z dnia 12 kwietnia 2024 r. o pozwoleniu na budowę wieży, jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, wraz z zainstalowaniem na niej urządzeń technicznych (instalacji radiokomunikacyjnej nr [...], antenowych konstrukcji wsporczych, osprzętu i urządzeń zasilających) oraz wolnostojących szaf telekomunikacyjnych wraz z urządzeniami zasilającymi, na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w S. Pismem z dnia 8 czerwca 2025 r. (data wpływu do organu I instancji - 11 czerwca 2025 r.) skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Starosta Starogardzki przesłał akta sprawy oraz odwołanie wraz z pismem z 17 czerwca 2025 r. (data wpływu do organu II instancji - 20 czerwca 2025 r.). Pismem z 22 lipca 2025 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, jak również o prawie wglądu do akt postępowania. Skarżący pismem z dnia 25 lipca 2025 r. skierowali ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2025 r. stwierdził brak bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania. W dniu 25 sierpnia 2025 r. Wojewoda Pomorski wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego. Pismem z dnia 25 sierpnia 2025 r. I. W. oraz M. W. złożyli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zawiadomienie z dnia 22 lipca 2025 r. zostało wysłane po terminie ustawowym, co czyni je bezskutecznym i nie ma ono żadnego znaczenia prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jako bezzasadnej. Wojewoda Pomorski zaznaczył, że prowadzone postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody Pomorskiego nr Wl-1.7840.3.37.2025.TK z dnia 25 sierpnia 2025 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Starogardzkiego. Wniesiona skarga została nadana w placówce pocztowej tego samego dnia, którego wydana została decyzja ostateczna kończąca postępowanie. Organ wskazał również, że złożoność przedmiotowej sprawy, wymóg rzetelnej analizy merytorycznej oraz konieczność zapewnienia stronom prawa do udziału w postępowaniu uzasadniają zaistniałe opóźnienie. W świetle powyższego zarzut bezczynności lub przewlekłości postępowania jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026r., poz. 143) – zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025r., poz. 1691), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, a także zasadności przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 54/18 i z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Dodać też należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest kwestia sprawności prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Starogardzkiego z dnia 5 czerwca 2025 r. nr AB.670.153.2024 odmawiającej uchylenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji tego organu z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr AB.6740.3.13.2024 wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 czerwca 2025 r. do Wojewody wpłynęło pismo Starosty Starogardzkiego przekazujące odwołanie od decyzji wydanej w I instancji wraz z aktami sprawy wznowieniowej znak AB.670.153.2024, nie przekazano jednak organowi odwoławczemu pełnych akt sprawy, zabrakło bowiem akt postępowania pierwotnego, tj. zakończonego wydaniem decyzji z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr AB.6740.3.13.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Trzydziestodniowy termin na rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 21 lipca 2025 r. (20 lipca 2025 r. wypadał bowiem w niedzielę), został jednak przedłużony, zgodnie z art. 36 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Obowiązek ten organ wypełnił, pismem z dnia 22 lipca 2025 r. zawiadamiając strony, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie miesiąca od daty otrzymania zawiadomienia i wskazując przyczyny niedotrzymania terminu. Ostatecznie decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu 25 sierpnia 2025 r. (w tym samym dniu, w którym wniesiona została skarga w tej sprawie). Oceniając sposób procedowania przez Wojewodę w tej sprawie nie sposób dostrzec w nim bezczynności ani przewlekłości. Postępowanie prowadzone było sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Decyzja rozstrzygająca w sprawie odwołania wydana została w ciągu dwóch miesięcy od wpływu odwołania do organu odwoławczego, co biorąc pod uwagę stopień skomplikowania materii oraz perturbacje związane z przekazaniem przez organ I instancji niepełnych akt sprawy, świadczy o dbałości Wojewody w sprawnym prowadzeniu postępowania. Strona została również w trybie art. 36 k.p.a. zawiadomiona o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy, przy czym bez znaczenia w okolicznościach tej sprawy pozostaje to, że zawiadomienie to organ sporządził w dniu 22 lipca 2025 r., w sytuacji gdy trzydziestodniowy termin rozpatrzenia sprawy upłynął w dniu 21 lipca 2025 r. Instytucja ponaglenia, a następnie skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość postępowania służą ochronie strony przed niezasadnym, nadmiernym przedłużaniem postępowania. Potrzeba udzielenia stronie takiej ochrony w tej sprawie nie wystąpiła, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone sprawnie i zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd ocenił, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie złożonego przez skarżących odwołania okazała się nieuzasadniona, wobec czego została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.