II OSK 54/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta L. oraz S. H. i S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 45/17 w sprawie ze skargi S. H. i S. H. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta L. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 45/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi S. H.i S. H. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta L. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, w pkt I stwierdził, że Burmistrz Miasta L. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III wymierzył Burmistrzowi Miasta L. grzywnę w wysokości 2000 zł oraz w pkt IV oddalił skargę w pozostałym zakresie. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2004 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Miasta L. o powołanie komisji mającej na celu stwierdzenie zalewania części ich działki, rynien budynku oraz piwnicy domu wodami opadowymi z sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność D. i R. A. W dniu 14 września 2004 r. pracownicy Urzędu Miasta L. dokonali oględzin działki skarżących, w trakcie których pouczyli skarżącego, że organem właściwym do wydania pozwolenia na czasowe wejście na działkę sąsiada w celu wykonania niezbędnego zabezpieczenia budynku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący w dniu 9 maja 2005 r. ponownie zwrócili się do Burmistrza o rozpatrzenie sprawy. Swój wniosek ponowili w kolejnych pismach z dnia 14 września 2005 r., 11 października 2005 r., 2 czerwca 2006 r. i 27 czerwca 2006 r. W dniu 29 maja 2005 r. pracownicy Urzędu Miasta L. ponownie dokonali oględzin działki skarżących, a następnie pismem z dnia 31 maja 2005 r. Burmistrz zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe wejście na teren w celu wykonania prac związanych z zabezpieczeniem budynku skarżącego. W dniu 19 czerwca 2006 r. odbyły się kolejne oględziny działki skarżących. W piśmie z dnia 21 listopada 2006 r. Burmistrz zawiadomił, że w dniu 29 czerwca 2006r. na wniosek skarżących zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr [..] w L. przez właścicieli sąsiednich działek nr [..] i [..] w L. tj. D. i R. A. Kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego zostało sporządzone w dniu 19 lipca 2007 r. W dniach 18 września 2007 r. i 7 grudnia 2007 r. dokonano kolejnych oględzin działki skarżących, natomiast w dniu 30 października 2007 r. przesłuchano R. A. w charakterze strony. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. Burmistrz nakazał usunięcie przez D. i R. A. zmian w odpływie wody opadowej na działkach nr [..] i [..], powstałych na ich gruncie wskutek zmiany kierunku odpływu wody opadowej wywołanych wybudowaniem ogrodzenia betonowego na granicy posesji, poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Po rozpoznaniu odwołania D. i R.A. decyzją z dnia [..] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] lutego 2009 r. Burmistrz nakazał D.i R. A. uporządkowanie sposobu odpływu wód opadowych z budynku gospodarczego. Po rozpoznaniu odwołań skarżących oraz D.i R. A. decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. Burmistrz odmówił nakazania D. i R. A. przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działce nr [..] stanowiącej własność skarżących oraz odmówił nakazania D. i R.A. wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [..]. Po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. Burmistrz odmówił nakazania D. i R. A. przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego na działce nr [..] stanowiącej własność skarżących, oraz odmówił nakazania D.i R.A. wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [..]. Po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 868/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. i S. H. od powyższej decyzji. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1252/12. Następnie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1257/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [..] kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. Burmistrz nakazał D. i R.A. wybudowanie korytka odwadniającego o długości 20 mb wzdłuż ogrodzenia betonowego na jego końcowej części (początek przebiegu korytka 3 m przed budynkiem) zlokalizowanego pomiędzy działką [..] a działką nr [..] aż poza lokalizację budynku mieszkalnego skarżącego. Po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [..] lutego 2015 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. Burmistrz nakazał D. i R. A. uniesienie płyt ogrodzeniowych tak, aby pomiędzy gruntem a dolną częścią płyty był prześwit na minimum 5 cm, w terminie do dnia 31 maja 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z dnia [..] lipca 2016 r. SKO uznało wniesione zażalenie za uzasadnione i zobowiązało Burmistrza do wydania decyzji. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2016 r. Burmistrz nakazał D. i R. A. uniesienie płyt ogrodzeniowych tak, aby pomiędzy gruntem a dolną częścią płyty był prześwit na minimum 5 cm w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [..] października 2016 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] grudnia 2016 r. Burmistrz nakazał D. i R. A. uniesienie płyt ogrodzeniowych tak, aby pomiędzy gruntem a dolną częścią płyty był prześwit na minimum 5 cm oraz wybudowanie korytka odwadniającego o długości około 20 mb wzdłuż ogrodzenia betonowego na jego końcowej części (początek przebiegu korytka 3 m przed budynkiem) zlokalizowanego pomiędzy działką [..] a działką nr [..], aż poza lokalizację budynku mieszkalnego skarżącego, w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżących decyzją z dnia [..] lutego 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [..] maja 2017 r. Burmistrz nakazał D. i R. A.uniesienie płyt ogrodzeniowych tak, aby pomiędzy gruntem a dolną częścią płyty był prześwit na minimum 5 cm, oraz wybudowanie korytka odwadniającego o długości około 20 mb wzdłuż ogrodzenia betonowego na jego końcowej części (początek przebiegu korytka 3 m przed budynkiem) zlokalizowanego pomiędzy działką [..] a działką nr [..], aż poza lokalizację budynku mieszkalnego skarżącego, w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. W dniu 6 czerwca 2017 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza w sprawie o naruszenie stosunków wodnych przez D. i R. A. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłość postępowania podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Sąd stwierdził, że skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza w sprawie uregulowania stosunków wodnych zostały złożone w jednym piśmie. W ocenie Sądu, inny jest przedmiot kontroli w każdej z w/w spraw. Dlatego obydwie skargi zostały rozpoznane odrębnie – skarga na bezczynność pod sygnaturą II SAB/Rz 44/17. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przed organem decyzja została wydana w dniu [..] maja 2017 r., zaś skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały złożone w dniu 6 czerwca 2017 r. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W ocenie Sądu, z uwagi na to, że skarżący wnieśli skargę tuż po wejściu w życie ustawy zmieniającej, zbytnim formalizmem byłoby wymaganie od nich również wcześniejszego złożenia wprowadzonego ustawą nowelizującą środka prawnego - ponaglenia. Zdaniem Sądu wymaganie wcześniejszego (przed wniesieniem skargi) wyczerpania środka zaskarżenia należy rozumieć w tej konkretnej sytuacji jako spełnienie wymogu albo w zakresie wniesienia ponaglenia albo wcześniej wymaganego złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Do stwierdzenia dopuszczalności skargi wystarczyło więc wyczerpanie jednej z tych możliwości. W ocenie Sądu, ocena dopuszczalności rozpoznawanej skargi w sprawie jest o tyle skomplikowana, że po wniesieniu przez skarżących zażalenia i ustosunkowaniu się przez organ wyższego stopnia do tego zażalenia, Burmistrz wydał rozstrzygnięcie (decyzję z [..] sierpnia 2016 r., uchyloną następnie przez SKO). Zdaniem Sądu dopóki ostatecznie i prawomocnie nie zakończy się przed organem postępowanie administracyjne, którego dotyczyło zażalenie, wydanie po tym zażaleniu przez organ I instancji decyzji (jednej lub nawet kilku), które następnie zostały uchylone nie "konsumuje" w/w zażalenia. Dopiero złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego i rozpoznanie takiej sprawy powoduje, że w takim stanie faktycznym nie można już powołać się na spełnienie wymaganego przepisami prawa wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku złożenia kolejnej skargi do sądu. Zdaniem Sądu na ocenę wyczerpania warunków wniesienia skargi nie miała też wpływu zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w szczególności zmiana art. 37 K.p.a. (w tym definicja przewlekłości, ani zmiana środka zaskarżenia w trybie administracyjnym tego stanu, ani wreszcie zmiana P.p.s.a., w tym art. 52 i 53 P.p.s.a. (m.in. w zakresie wymogu poprzedzenia takiej skargi ponagleniem). Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nakazują stosować nowe przepisy K.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie (1 czerwca 2017 r.), zaś art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej). Ideą wprowadzanych zmian nie było stawianie kolejnych, nowych wymogów stronie. Podstawową nieprawidłowością stwierdzoną przy ocenie działań organu w kontrolowanej sprawie było zupełnie zbędne zawiadamianie stron - co następowało po każdej decyzji kasacyjnej SKO, czy wyroku Sądu - o tym, że "zostało wszczęte postępowanie". Przedmiotem kontrolowanej sprawy było uregulowanie stosunków wodnych, według wskazań skarżących naruszonych działaniami właścicieli sąsiednich nieruchomości. Postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności aż do ostatecznego i prawomocnego zakończenia tego postępowania. Uchylenie decyzji nie powoduje konieczności "ponownego wszczęcia" postępowania. Wbrew zarzutowi organu brak podstaw do ograniczenia kontroli Sądu w takiej sprawie wyłącznie do okresu postępowania po ostatniej decyzji kasacyjnej SKO. Sąd ocenić powinien przebieg całego postępowania pod kątem przewlekłego jego prowadzenia. Z uwagi na to, że podejmowane przez organ w sprawie działania, ich odległości czasowe nawet w najmniejszym stopniu nie uzasadniają aż tak długiego trwania postępowania, w ocenie Sądu zaistniałą niewątpliwie przewlekłość należało ocenić jako rażące naruszenie prawa. Czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy podejmowane były w dużych, w znacznej większości niczym nieuzasadnionych odległościach czasowych, z ewidentnym naruszeniem art. 12 § 1 K.p.a. Cechował je brak koncentracji i wnikliwości. Biorąc pod uwagę tę ostatnią okoliczność Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł. Zdaniem Sądu, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. pozwala na wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 K.p.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 K.p.a. W ocenie Sądu, skoro w pierwszej kolejności skarżący sformułowali żądanie wymierzenia grzywny, a Sąd je uwzględnił, chociaż w niższej wysokości niż żądano, nie mógł uwzględnić kolejnego żądania. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł Burmistrz Miasta L. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazał na: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a przepisu art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw obowiązującego do dnia 1 czerwca 2017 r. przewidującego wniesienie zażalenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość do sądu jak i po nowelizacji dokonanej w/w ustawą przewidującej wniesienie ponaglenia na przewlekłość postępowania poprzez uznanie, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego nie musi być bezpośrednio poprzedzone zażaleniem lub ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania w danej instancji, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1, 1 a, i § 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w/w ustawą z 7 kwietnia 2017 r. przewidujących wniesienie zażalenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość do sądu jak i po nowelizacji dokonanej w/w ustawą przewidującej wniesienie ponaglenia na przewlekłość postępowania poprzez nie odrzucenie przez Sąd I instancji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, mimo, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, w sytuacji, kiedy zażalenie na przewlekle prowadzone postępowanie zostało załatwione postanowieniem SKO z dnia [..] lipca 2016 r. zobowiązującym organ do wydania decyzji i w wyniku którego organ wydał decyzję w dniu [..] sierpnia 2016 r. w zakreślonym terminie, 3. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1, 1 a, i § 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że złożone zażalenie na przewlekłość postępowania może obejmować więcej niż jedno postępowanie zakończone wydaniem jednej, konkretnej decyzji przez organ I instancji i rozciągać się na wszystkie postępowania, wprawdzie w tej samej sprawie, ale kończone wydaniem wielu innych decyzji. Data złożenia zażalenia określa, które z części postępowań może być oceniane przez Sąd w złożonej skardze kasacyjnej, 4. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1, 1 a, i § 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone od 12 kwietnia 2016 r. (data wpłynięcia decyzji SKO uchylającej poprzednią decyzję organu) do 26 czerwca 2016 r. (data zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji) było prowadzone w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz o uchylenie orzeczenia w całości i odrzucenie skargi. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wnieśli również S. oraz S. H., zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie pkt III oraz IV, zarzucając mu : 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów, polegające na wymierzeniu Prezydentowi Miasta L. grzywny w wysokości zbyt niskiej i rażąco nieadekwatnej do stopnia dokonanych naruszeń, tj. prowadzenia postępowania w sposób rażąco przewlekły - przy jednoczesnym pominięciu, że w/w postępowanie trwa już od 2004 r. i po dzień dzisiejszy nie jest zakończone, jak również charakter sprawy (typowa sprawa o naruszenie stosunków wodnych) nie uzasadnia czasu, tj. 13 lat, jaki organ przeznaczył na jej rozpoznanie, jak również nie wzięciu pod uwagę innych naruszeń w postaci braku reakcji na pisma i propozycje załatwienia sprawy kierowane przez stronę, niewykonywanie zaleceń organu wyższej instancji, które były kierowane do organu prowadzącego postępowanie w każdym przypadku uchylenia uprzednio wydanej decyzji, jak również ignorowanie wskazań zawartych w treści wyroku WSA. Powyższe prowadzi do przyjęcia, że w/w naruszenia, ich rozmiary i specyfika kwalifikują się jako rażące naruszenie prawa, co stanowi podstawę do wymierzenia grzywny w wysokości wyższej niż orzeczona w wyroku, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy, w szczególności charakter, rozmiary oraz specyfika naruszenia w postaci dopuszczenia do przewlekłości postępowania uzasadnia zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za dotychczasowy sposób prowadzenia postępowania, jak również w/w naruszenie polega na dokonaniu niewłaściwej wykładni w zakresie nieprawidłowego uznania, że wymierzenie grzywny na podstawie w/w art. stanowi przeszkodę do zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących, ponadto na zaniechaniu wezwania skarżących do sprecyzowania żądania skargi na przewlekłość postępowania, 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy i okoliczności, które powinny mieć wpływ na wysokość orzeczonej grzywny i świadczenia pieniężnego, w szczególności czasu trwania postępowania, charakteru rozpoznawanej sprawy, braku reakcji na proponowane przez skarżących sposoby rozwiązania sprawy, uporczywe niewykonywanie zaleceń zarówno SKO jak i wskazań zawartych w wyroku WSA oraz brak wyczerpującego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i sumy pieniężnej. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1, 1 a, i § 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) sformułowanych w skardze kasacyjnej Burmistrza Miasta L., należy przyjąć, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnieniem powyższych zarzutów, w ocenie organu, jest nieodrzucenie przez Sąd I instancji skargi na przewlekłość, w sytuacji, w której Sąd ten zobowiązany był podjąć takie rozstrzygnięcie z uwagi na brak złożenia przez skarżącego przed wniesieniem skargi ponaglenia na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r., gdyż złożone przez niego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym zażalenie nie mogło rozciągać się na więcej niż jedno postępowanie zakończone wydaniem konkretnej decyzji przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, wydanie przez Sąd I instancji takiego rozstrzygnięcia uzasadnia również to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, zaś w tej sprawie zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania zostało załatwione postanowieniem SKO z dnia [..] lipca 2016 r. , w wyniku którego organ wydał decyzję z dnia [..] sierpnia 2016r. W ocenie skarżącego, w/w naruszenia były również konsekwencją błędnego stwierdzenia kwalifikowanej przewlekłości postępowania od dnia 12 kwietnia 2016 r. (data wpłynięcia decyzji SKO do organu) do dnia 26 czerwca 2016 r. (data zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym). Z uwagi na powyższe zarzuty, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawową definicję tego pojęcia wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego w/w ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, określając ten stan jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Na mocy tej ustawy dokonano wyraźnego rozdzielenia pojęcia bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, ustanawiając oddzielne definicje legalne tych pojęć. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Bezczynność stwierdzana jest zatem na podstawie kryterium sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość zaś według kryterium ocennego. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel, Komentarz do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex, stan prawny: 01.03.2018). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, prawidłowość i celowość rozstrzygnięcia. Powyższe rozróżnienie pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania pozwala stwierdzić, że przewlekłość jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyr. NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1401/17, z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1843/17, z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2312/17, z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 540/ 18, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem poszukiwać uzasadnienia dla odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania wychodząc z definicji pojęcia bezczynności organu, w oparciu o załatwienie przez organ sprawy przed wniesieniem skargi. Fakt zakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji co do istoty sprawy, nie świadczy o niedopuszczalności oceny sposobu prowadzenia tego postępowania w zakresie należytej staranności w prowadzeniu czynności procesowych, które powinny mieć znaczenie w kontekście ostatecznego załatwienia sprawy. Powyższa definicja stanu przewlekłości ma również istotne znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia w/w przepisów w zakresie, w jakim organ uzasadnia konieczność odrzucenia skargi tym, że środek prawny zwalczania przewlekłości może obejmować wyłącznie jedno postępowanie zakończone wydaniem decyzji , nie zaś "wszystkie postępowania w tej samej sprawie, kończone wydaniem wielu innych decyzji". Skuteczne wniesienie środka zwalczania przewlekłości wszczyna incydentalne postępowanie, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania właściwego, którego przewlekłość dotyczy. Niewątpliwie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania zostały wniesione przez skarżących w dniu 6 czerwca 2017 r., a więc po dniu wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej, która wprowadziła nowy środek prawny dyscyplinujący organy administracji publicznej, tj. ponaglenie. Jednak jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zbytnim formalizmem byłoby wymaganie od skarżących złożenia w aktualnym stanie prawnym - w postępowaniu trwającym po wydaniu decyzji, na skutek załatwienia złożonego uprzednio zażalenia na przewlekłość postępowania - ponaglenia. Wniosek taki wynika nie tylko z analizy przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji, ale przede wszystkim z brzmienia przepisów art. 53 § 2 i 3 p.p.s.a., których istotą, zarówno przed, jak i po nowelizacji, jest poprzedzenie wniesienia skargi na przewlekłość postępowania dostępnym w obowiązującym stanie prawnym środkiem prawnym dyscyplinującym działalność organów administracji - środkiem zaskarżenia albo podaniem o rozpatrzenie sprawy przewlekłości, przy czym do stwierdzenia dopuszczalności skargi wystarczy wyczerpanie jednej z tych możliwości w zależności od stanu prawnego sprawy. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie wskazał również, że dopóki ostatecznie nie zakończy się przed organem postępowanie administracyjne, którego dotyczyło zażalenie, wydanie po tym zażaleniu przez organ I instancji decyzji (jednej, kilku), które następnie zostały uchylone, nie konsumuje zażalenia. Dopiero złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego i rozpoznanie takiej sprawy powoduje, że w stanie faktycznym nie można już powołać się na spełnienie wymaganego przepisami prawa wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku złożenia kolejnej skargi. Definicja przewlekłości wskazuje, że jest to tym bardziej zasadne, jeżeli przed złożeniem skargi na przewlekłość, organowi nadal można postawić zarzut prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Dopiero całokształt postępowania poprzedzającego wniesienie skargi pozwala sądowi administracyjnemu stwierdzić albo wykluczyć stan przewlekłości postępowania. Interpretacja przedstawiona przez organ może stanowić konsekwencję błędów popełnianych przez organ w toku postępowania administracyjnego tj. kolejnych zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego kierowanych do stron po zwrocie akt organowi I instancji w wyniku wydania decyzji kasacyjnej przez SKO, czy też uchyleniu decyzji przez Sąd Wojewódzki. W ten sposób bowiem organ całkowicie pomija, że postępowanie administracyjne obejmuje ciąg czynności podejmowanych zarówno przed organem I, jak i II instancji, których nie przerywa wydanie decyzji kasacyjnej, czy też wyrok sądu administracyjnego, uchylający decyzję organu II, jak i organu I instancji, kiedy sprawa wraca do załatwienia przez organ I instancji. Organ nie zakwestionował również skutecznie oceny Sądu I instancji w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością jest stanem kwalifikowanym. Ocena takiego charakteru przewlekłości nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny działań organu w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4544/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawową nieprawidłowością stwierdzoną przy ocenie działań organu było zupełnie zbędne zawiadamianie stron, co następowało po każdej decyzji kasacyjnej SKO oraz wyroku Sądu, o tym, że zostało wszczęte postępowanie, jak również nienależyta koncentracja materiału dowodowego sprawy w postępowaniu, w którym czynności procesowe, z resztą niepotrzebnie ponawiane, prowadzono w nieuzasadnionych odległościach czasowych. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia również po wpłynięciu w dniu 12 kwietnia 2016 r. do organu I instancji kolejnej decyzji kasacyjnej SKO. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu, ponownie wyznaczając stronom 14 dni na realizację uprawnień procesowych. Zakończenie zbierania materiału dowodowego nastąpiło dopiero w dniu 24 czerwca 2016 r., kiedy to organ skierował do stron zawiadomienie o zebraniu materiałów mogących stanowić podstawę wydania decyzji. W trakcie trwania okresu wskazanego przez organ w skardze kasacyjnej, miały zatem miejsce analogiczne uchybienia w sposobie prowadzenia postępowania, które w całokształcie doprowadziły Sąd do przekonania o rażącej przewlekłości. Niezależnie od oceny charakteru postępowania w w/w okresie, na stwierdzoną kwalifikowaną formę przewlekłości miała wpływ przede wszystkim ocena całokształtu postępowania, bowiem ocena rażącej przewlekłości nie powinna być dokonywana odrębnie w stosunku do każdej fazy postępowania, lecz postępowania jako całości. W świetle przedmiotu skargi, którym jest przewlekłość postępowania, zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd Wojewódzki wydał wyrok w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania na podstawie kryterium legalności. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. sformułowany w skardze kasacyjnej S. oraz S. H. nie okazał się skuteczny, choć skarżący zasadnie zauważyli częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Na uwzględnienie zasługuje argumentacja skarżących, która wskazuje błędne stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że skoro w pierwszej kolejności skarżący sformułowali żądanie wymierzenia grzywny, a Sąd je uwzględnił, choć w niższej wysokości niż zażądano, nie mógł uwzględnić kolejnego żądania w przedmiocie zasądzenia określonej sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Pomijając nawet, że Sąd I instancji jako podstawę prawną wysokości grzywny wadliwie wskazał przepis ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 156 § 6), podczas gdy wysokość tę reguluje odpowiedni przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie wadliwe również z innego powodu. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe opiera się na założeniach logiki prawniczej, zgodnie z którymi obydwa zdania wchodzące w skład alternatywy zwykłej można rozpatrywać osobno, zaś alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeżeli co najmniej jedno zdanie jest prawdziwe. Należy wskazać, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, za wiążący uznaje się pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie w/w interpretacji przyznanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. uprawnień sądu administracyjnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest słuszny, niemniej jednak nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ rażąco przewlekle prowadzący postępowanie, dopuszczalne było również ustalenie wysokości grzywny, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., zaś argumentacja skarżących, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej grzywny nie jest zasadna. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć ani kwestionowaniu oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, ani oceny prawnej wyrażonej w wyroku przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji analizując i oceniając materiał zgromadzony w aktach sprawy ilustrujący przebieg postępowania nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny w zakresie okoliczności, które Sąd I instancji wziął pod uwagę przy ocenie przewlekłości postępowania oraz wysokości wymierzonej organowi grzywny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Sąd rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sformułowany w art. 134 § 1 p.p.s.a. nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co nie miało miejsca w tej sprawie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne, na podstawie art. 184 p.p.s.a.