II SAB/Gd 66/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.M. na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do załatwienia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku skarżącego S.M. z dnia 11 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej żądania zawartego w punkcie pierwszym tego wniosku; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego S.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2012 roku S. M. wniósł o udzielenie przez Starostę informacji publicznej: 1. o treści dokumentu w postaci decyzji administracyjnej Starosty z dnia 18 maja 2005 roku, nr [...] wraz z załącznikami do tej decyzji poprzez doręczenie poświadczonej kserokopii lub wiernego i poświadczonego odpisu tych dokumentów, 2. informacji o treści decyzji nr [...] wydanej przez Urząd Wojewódzki wraz z jej załącznikami, której oryginał, ewentualnie odpis lub kopia, znajduje się w aktach sprawy Starosty nr [...] poprzez doręczenie kserokopii tej decyzji i jej załączników. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 roku, nr [...], Starosta, odpowiadając na ww. wniosek oraz wskazując na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), przekazał wnioskodawcy: 1. potwierdzony wyciąg z prowadzonego przez Starostę rejestru wniosków, zawierający "komplet informacji dostępnej publicznie, w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. P. [...] (działka nr [...]) w R.", 2. nie potwierdzone za zgodność z oryginałem (ponieważ w aktach organu znajduje się tylko kopia) pismo Wojewody nr [...], wskazując, że decyzji o tym numerze w aktach sprawy nie znaleziono. W skardze z dnia 20 lipca 2012 roku S. M. wniósł o zobowiązanie Starosty do udzielenia mu informacji publicznej o treści dokumentu - decyzji administracyjnej z dnia 18 maja 2005 roku, nr [...] wraz z załącznikami do tej decyzji poprzez doręczenie poświadczonej kserokopii lub wiernego i poświadczonego odpisu tych dokumentów - zgodnie z punktem pierwszym wniosku z dnia 11 czerwca 2011 roku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Starosta nie udzielił mu informacji publicznej w wyżej opisanym zakresie. Przekazany wyciąg z rejestru wniosków nie stanowi informacji żądanej w punkcie pierwszym wniosku. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Skarżący Zaznaczył nadto, że akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną, jest bowiem dokumentem wytworzonym przez organ w związku z wykonywaniem władzy publicznej i stąd nieudostępnienie informacji publicznej o jego treści jest bezprawne. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący uzyskał komplet danych, stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy. W przekazanym wyciągu z rejestru decyzji znajdują się informacje dotyczące inwestora, nazwy i adresu inwestycji, daty wpłynięcia wniosku, daty i numeru wydania decyzji oraz numer sygnatury wewnętrznej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Staroście bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą". Art. 21 ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Reguluje zarówno kwestie dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 7 i art. 10 - 14), jak również odmowę udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1). Dopuszcza także stwierdzenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wówczas podmiot ten powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA 4059/02, Baza Orzeczeń Lex nr 77178; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Wa 162/07, Baza Orzeczeń Lex nr 322803). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością zobowiązanego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być zatem skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Rozpoznając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało zatem ocenić czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Po 652/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również trzeba, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej- związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponadto akta sprawy administracyjnej - jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią również informację publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy podlegają udostępnieniu. Kwestia ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie więc uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych i tym podobnych. Nie jest jednakże dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń, to znaczy bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych, klauzulą poufne, bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności itp. Podobnie decyzje administracyjne i inne rozstrzygnięcia zawarte w aktach administracyjnych stanowią informacje publiczne, które wszak podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami zawierającymi wyłączenie dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 roku, sygn. akt II OSK 812/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Łd 12/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2004 roku, sygn. akt IV SA/Gl 664/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SAB/Ol 67/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja administracyjna (gdy doszło do jej wydania) posiada zatem walor informacji publicznej - dotyczy bowiem sfery faktów, została wytworzona przez organ, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy. Decyzja ta stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych, a będąc informacją o sposobie załatwiania (rozstrzygania) spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 roku, sygn. akt II SAB/Wa 122/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe rozważania bez wątpienia należy stwierdzić, że wnioskowany przez skarżącego dokument zawiera informację publiczną. Znajduje się on bowiem w aktach administracyjnych i stanowi akt administracyjny zawierający rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Jest to bowiem decyzja administracyjna wydana przez Starostę. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 ustawy). Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto nie ulega wątpliwości, że Starostę należy uznać za dysponenta informacji publicznej objętej wnioskiem, skoro organ ten nadesłał do Sądu akta sprawy, w których znajduje się żądana przez wnioskodawcę decyzja administracyjna. Z przepisów omawianej ustawy wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ponadto na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pozostawał w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Pisma organu z dnia 25 czerwca 2012 roku nie można uznać za odmowę udzielenia informacji publicznej w wymaganej formie, albowiem organ wskazał w tym piśmie jedynie, jakich informacji udzielił wnioskodawcy, pomijając całkowicie kwestie odmowy udzielenia informacji publicznej w postaci odpisu lub kserokopii żądanej decyzji administracyjnej z dnia 18 maja 2005 roku. Przypomnieć w tym miejscu ponadto należy, że skarżący nie musiał wykazywać przed organem swojego interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ponadto wskazać należy, że to właśnie okoliczność, że skarżący nie był stroną w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 18 maja 2005 roku przesądza o tym, że żądanie skarżącego winno być załatwione na podstawie przepisów ustawy. Jeżeli bowiem skarżący byłby stroną tego postępowania, dostęp do akt sprawy administracyjnej posiadałby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje jednak zastosowania w przypadku, gdy osoba zainteresowana uzyskaniem informacji publicznej nie jest stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowania, w którym doszło do jej wytworzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 286 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku stwierdził, że w prowadzonym przez organ postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że rozpatrzenie wniosku przez organ nie nastąpiło z rażącą zwłoką, lecz w ciągu 12 dni od daty wpływu wniosku, zaś nieudostępnienie informacji w pełnym zakresie określonym we wniosku wynikało z zajętego przez organ stanowiska, że udzielona w odpowiedzi informacja stanowi komplet danych stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co w konsekwencji wyklucza w niniejszej sprawie przyjęcie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który - dokonując błędnej wykładni przepisów ustawy - nie udziela informacji objętej wnioskiem. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając - w punkcie trzecim sentencji wyroku - od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.