II SAB/Gd 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność A w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Ł. S. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis w kwocie 100 zł (sto złotych). Ł. Sz. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezczynność Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Powyższa skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. z wnioskiem o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, pisma skierowanego przez Centrum Organizacyjno – Koordynacyjne ds. Transplantacji "A" w W. do Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. Pismo to dotyczyło wstrzymania dokonywania i zlecania procedur na Dobór Niespokrewnionego Dawcy Szpiku oraz pozwolenia na zlecanie Procedur "Wyjątkowo Pilne" dla chorych z Klinik będących klientami Centrum Organizacyjno – Koordynacyjne ds. Transplantacji "A", w związku z toczącym się postępowaniem konkursowym na zamówienie "Dobór Niespokrewnionego Dawcy Szpiku 2013". Skarżący uzasadnił, że przedmiotowe pismo podlega udostępnieniu w ramach procedur przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, albowiem zostało wytworzone przez organ administracji publicznej ("A"), które jest agendą Ministra Zdrowia ds. Transplantacji. Przesyłkę zawierającą powyższy wniosek skarżący wysłał do Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. listem poleconym za pośrednictwem placówki pocztowej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że adresat odebrał przesyłkę w dniu 18 lipca 2013 r. (k. 10-11 akt sądowych). Pismem z dnia 2 września 2013 r. skarżący ponownie wystąpił o udostępnienie wyżej opisanego pisma w terminie 30 dni zastrzegając, że w razie nieuwzględnienia wniosku złoży zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., II SAB/Wa 119/08 (ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 123), że instrukcja stosowania prawa jest informacją publiczną. Wobec bezczynności organu w rozpoznaniu wyżej wskazanego wniosku skarżący wniósł skargę zarzucając naruszenie art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jej odmowę i domagając się zobowiązania Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego Szpital Uniwersytetu Medycznego w G. do wydania informacji publicznej określonej w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. W skardze skarżący sprecyzował, że żąda udostępnienia pisma z dnia z dnia 22 stycznia 2013 r. skierowanego przez prof. dr hab. n med. R. D. do Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. prof. dr hab. n med. A. H. Wyjaśnił również okoliczności uzasadniające potrzebę uzyskania żądanej informacji. Przedstawił bowiem przebieg procedury, która umożliwia przeszczepienie szpiku, w tym dobór dawców, oraz podmioty biorące w niej udział oraz ponoszące jej koszty. Według skarżącego organ nie udostępniając informacji publicznej winien był wydać decyzję administracyjną odmowną z art 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r., SAB/Wa 188/13, w którym wskazano, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Skarżący nadto wyjaśnił, że powyższa Klinika wchodzi w skład Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Naczelny Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu Dyrektor wyjaśnił, że skarżący zarówno wniosek o udzielenie informacji, jak i ponaglenie, skierował do Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii, który nie jest samodzielnym podmiotem, ale działa w strukturze organizacyjnej Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego (UCK) reprezentowanego wyłącznie przez Dyrektora. Skarżący nigdy nie złożył wniosku do Dyrektora UCK, a pisma kierowane do kierownika Kliniki nigdy do Dyrektora UCK nie wpłynęły, dlatego też nie prowadzono żadnego postępowania w sprawie. Według Dyrektora skarga winna zostać odrzucona ze względu na brak zdolności sądowej kierownika Kliniki. Zarzucono również niedochowanie terminu i trybu wniesienia skargi oraz brak uzasadnionych podstaw. Według Dyrektora Kierownik Kliniki nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji żądanej we wniosku przez skarżącego, dlatego nie może być mowy o jego bezczynności. Dodatkowo wskazano, że zarówno we wniosku, jak i w ponagleniu, nie wskazano o udostępnienie jakiego pisma występuje skarżący. Nie podano bowiem ani daty jego sporządzenia, ani autora. Wobec tego nie dziwi fakt, że wniosek skierowany do niesamodzielnej jednostki organizacyjnej UCK, niejednoznaczny w treści i nieprecyzujący problemu, pozostawiony został bez odpowiedzi. Dopiero w skardze skarżący sprecyzował datę żądanego pisma, podmiot, który je podpisał i adresata. Według Dyrektora pismo skierowane imiennie do Kierownika Kliniki nie stanowi informacji publicznej. Nadto, Dyrektor wskazał, że niczym nie została potwierdzona okoliczność, że pismo, którego domaga się skarżący wpłynęło do Kliniki i pozostaje w dyspozycji Kierownika. W okresie zbliżonym do daty pisma działalność transplantacyjna w UCK była zawieszona, a przedstawiciele "A" nie kierowali do Kliniki żadnej korespondencji w tym zakresie. Na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. skarżący wyjaśnił, że zaskarża bezczynność Kierownika Kliniki Hematologii i Transplantologii Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G., który jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący powołał się w tym zakresie na postanowienie Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego Warszawy w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. wydane w sprawie III Kp 64/14, w którym uznano, że kierownik kliniki jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest obowiązany do udzielania informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny może merytorycznie rozpoznać skargę jedynie w sytuacji, gdy brak jest formalnych przeszkód do jej rozpoznania. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada bowiem z urzędu dopuszczalność skargi, dokonując ustaleń, czy nie zachodzi żadna z przesłanek jej odrzucenia wymienionych w art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.), Przepis ten określa bowiem przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarga jest niedopuszczalna, w sytuacji gdy nie spełnia ustawowo określonych wymagań, a więc warunków odnoszących się do podmiotu wnoszącego skargę, przedmiotu skargi, jej formy i treści. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę m.in. jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Wskazać przy tym należy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są skarżący oraz podmiot, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 25 § 1 tej ustawy zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Przedmiotowa skarga kwestionuje bezczynność dotyczącą udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Ustawa ta w art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. W skardze wniesionej w przedmiotowej sprawie skarżący wskazał jako podmiot, któremu zarzuca bezczynność Kierownika Kliniki UCK w G. Uniwersyteckie Centrum Kliniczne w G. jest podmiotem prowadzącym działalność leczniczą - samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Klinika Hematologii i Transplantologii jest natomiast jednostką organizacyjną - oddziałem Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego. Działalność lecznicza podmiotów leczniczych utworzonych lub prowadzonych przez uczelnię medyczną regulują przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217), a w szczególności jej rozdział 4. Wskazane podmioty lecznicze muszą wykonywać działalność leczniczą polegającą na: 1) udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1); 2) realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, w tym wdrażaniem nowych technologii medycznych oraz metod leczenia (art. 3 ust. 2 pkt 2). Z art. 91 tej ustawy wynika, że jednostką organizacyjną wykonującą działalność dydaktyczną i badawczą, będącą oddziałem, kieruje ordynator albo inny lekarz kierujący. Osobą odpowiedzialną za działalność dydaktyczną i badawczą w jednostce, o której mowa w ust. 1, jest kierownik kliniki. Kierownikowi kliniki ustawodawca przypisał zatem wyłącznie odpowiedzialność za działalność dydaktyczną i badawczą. Wskazać przy tym należy, że kierownik kliniki powoływany jest w postępowaniu, w którym bierze udział kierownik podmiotu leczniczego. Kierownik podmiotu leczniczego jest zaś osobą uprawnioną do kierowania podmiotem wykonującym działalność leczniczą i jego reprezentowania na zewnątrz (art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że pomimo wyodrębnienia organizacyjnego, klinika nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, albowiem żaden z przepisów powołanej wyżej ustawy takiej osobowości mu nie przyznaje. Podstawą aktywności oddziału (kliniki) jest zawsze osobowość (zdolność) prawna podmiotu wykonującego działalność leczniczą, co oznacza, że stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być wyłącznie podmiot leczniczy, a dokładnie osoba reprezentująca ten podmiot. Dodać także należy, że z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wynika, by zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby jednostkę organizacyjna podmiotu leczniczego – oddział, klinikę w zdolność sądową i pozwalały występować takiemu podmiotowi samodzielnie, niezależnie od podmiotu leczniczego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oddział nie został wymieniony w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonym w art. 4 ust. 1 ani też w art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kierownik kliniki nie jest zatem podmiotem, którego działanie lub bezczynność mogłoby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że skierowanie skargi na bezczynność przeciwko Kierownikowi Kliniki Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w G. jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, między innymi w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1.04.2014 r., VIII SO/Wa 4/14 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)). W orzecznictwie prezentowany jest przy tym pogląd, że dyrektor szpitala jest organem reprezentującym szpital i to właśnie dyrektor szpitala jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępnie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.12.2013 r., II SAB/Wa 222/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13.06.2012 r., II SAB/Lu 51/12 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Z uwagi na powyższe Sąd nie podziela poglądu skarżącego, opartego na postanowieniu Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego Warszawy w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. wydanym w sprawie III Kp 64/14, że Kierownik Kliniki UCK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Dodatkowo nadto stwierdzić, że skierowanie pisma wzywającego do udzielenia informacji publicznej do kierownika kliniki nie oznacza, że w sprawie skargi na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej właśnie kierownik kliniki powinien być wskazany jako podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku, a zatem pozostający w bezczynności. Zawsze jako strona przeciwna musi zostać wskazany podmiot reprezentujący podmiot leczniczy, gdyż tylko on posiada zdolność sądową. Klinika ani też jej kierownik takiej zdolności natomiast nie posiadają. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tejże ustawy.