II SAB/Gd 92/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wandy Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku M. W. o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 marca 2012 r. w części dotyczącej żądania udostępnienia oświadczenia Pana S. C. z dnia 12 grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 4. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego K. J. kwotę 442,80 złotych (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym podatek VAT. Wnioskiem z 23 marca 2012 r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wzdłuż rowu melioracyjnego nr [...] w G. podpisanego przez Wójta Gminy, decyzji Starosty z 11 kwietnia 2011 r. nr [...] podpisanej przez Naczelnika Wydziału Środowiska i Rolnictwa E. B., pisma S. C. z 10 października 2011 r., pisma Wójta Gminy z 21 listopada 2011 r. udzielającego zgody na wycięcie drzew oraz oświadczenia S. C. z 12 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy poinformował M. W., że dokumenty w postaci: wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, decyzji Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2011 r. oraz pisma Wójta z dnia 21 listopada 2011 r., zostały przygotowane do odbioru, natomiast nie jest możliwe udostępnienie pism pochodzących od S. C. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie wykładnią tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mieszkańcy i interesanci gminy nie są osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Stąd też korespondencja tych osób nie jest informacją o sprawach publicznych, a więc nie podlega udostępnianiu na podstawie cytowanej wyżej ustawy. Dlatego też pozostałe dwa pisma, o których udostępnienie skarżąca wniosła nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym ich udostępnienie nie jest możliwe. Zdaniem organu brak cech informacji publicznej skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd organ wystosował pismo informacyjne o charakterze żądanej informacji, przesadzając, że informacja ta nie należy do zakresu przedmiotowej ustawy. Pismem z 2 maja 2012 r. M. W. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że wycinki drzew w G. Sławomir C. dokonywał na terenie publicznym i w ramach zadań publicznych. Pismo S. C. z 10 października 2011 r. oraz umowa z 12 grudnia 2011 r. zawarta między Gminą a S. C. określana przez organ jako oświadczenie dotyczyły zatem sfery publicznej i są istotne w sprawie. W dniu 20 lipca 2012 r. M. W. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy wskazując, że nie zostały jej udostępnione kopie dwóch pism, które wskazała we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącej odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji odmawiającej, której organ nie wydał. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył stanowisko zawarte z piśmie z 4 kwietnia 2012 r. skierowanym do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga M. W. jest częściowo zasadna. Jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Podkreślić przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. W tym względzie należy powołać się na ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej przysługująca stronie na drodze administracyjnej skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym wyrażenie "każdy" należy rozumieć jako każdego człowieka (osobę fizyczną) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania wskazanej wyżej ustawy, gdyż Wójt Gminy na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a skarżąca niewątpliwie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania takiej informacji. Przedmiotem skargi jest zarzucana Wójtowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność Wójta zgodnie ze skargą polegać miała na nieudostępnieniu skarżącej dwóch pism, których autorem jest S. C., a które skierował do Wójta Gminy w związku z usunięciem drzew z działki nr [...] w miejscowości G. Działka stanowi własność Gminy. W związku z tak sformułowanym żądaniem rolą Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ w istocie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Niezbędne jest przy tym rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się skarżąca stanowią informację publiczną, jako że charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika bowiem z uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w zależności od okoliczności danej sprawy – zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy żądane przez skarżącą informacje mieściły się w pojęciu "informacji publicznej". Pojęcie to ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Do definicji informacji publicznej wielokrotnie odnosił się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że należy za taką uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, LEX nr 647919). Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nieistotny jest dla zakwalifikowania informacji jako informacji publicznej moment jej wytworzenia. Informację publiczną mogą zatem również zawierać materiały archiwalne bądź może ona dotyczyć zamierzeń organów publicznych (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 33-34). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Nie stanowią natomiast informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, LEX nr 236465). Udostępnianie informacji publicznej na gruncie powołanej ustawy podlega ograniczeniom. Nie jest dopuszczalne udostępnianie dokumentów pochodzących od osób prywatnych, choćby były związane z postępowaniem określonym w ustawie. Błędne będzie zatem udostępnianie całych akt sprawy administracyjnej, w których znajdują się dokumenty pochodzące od osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Wprawdzie ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się również do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej o ile jednak z żądaniem nie występują osoby niebędące jej stronami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, LEX nr 647919) Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z powyższym, dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy, jednakże fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skarga dotyczy dwóch dokumentów. Jeden z nich stanowi pismo z dnia 10 października 2011 r., w którym autor zwraca się "z prośbą o umożliwienie oczyszczenia rowu gminnego". Treść oraz redakcja tego dokumentu, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazuje, że jest to dokument prywatny, nie objęty zakresem normowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Jeżeli zaś chodzi o drugi z żądanych dokumentów – oświadczenie S. C. z dnia 12 grudnia 2011 r., to wskazać należy, że de facto zawiera ono, skierowaną do Wójta Gminy, ofertę zawarcia umowy, w której wyżej wymieniony zobowiązuje się do oczyszczenia rowu melioracyjnego położonego na działce nr [...] w miejscowości G., należącej do gminy, poprzez usunięcie znajdujących się tam drzew i krzewów, oczekując w zamian, że będzie on mógł przejąć na własność drewno w ten sposób pozyskane. Przedmiotowe gałęzie i krzewy, jako znajdujące się na działce będącej własnością Gminy, stanowią mienie komunalne. Najprawdopodobniej przedstawiają one stosunkowo niewielką wartość majątkową, nie może to jednak mieć znaczenia w sferze ocen prawnych. Zdaniem Sądu, oferta złożona organom gminy, dotycząca mienia komunalnego, mieści się w pojęciu "informacji publicznej" także w sytuacji, kiedy jest składana przez osobę fizyczną – tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Użyte w art. 6 ust. 1 ustawy pojęcie "w szczególności" przesądza o otwartym, niepełnym charakterze zawartego w nim wyszczególnienia. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że informacja która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 ustawy, nie jest informacja publiczną, o ile oczywiście dotyczy wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej, a więc sfery życia publicznego kształtującej prawa i obowiązki obywateli. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką ona przybiera (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Jednocześnie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. expresis verbis wskazuje, że udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, między innymi, podlega informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotowe drzewa i krzewy stanowiły własność gminy, a więc pismo zawierające ofertę zawarcia umowy dotyczącej tych składników majątkowych stanowiło informację publiczną. Wobec powyższego Wójt, stojąc na stanowisku niedopuszczalności udzielenia danej informacji, winien był wydać – na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – decyzję administracyjną, czego jednak nie uczynił, w rezultacie dopuszczając się bezczynności w tym zakresie. Naruszenie prawa nie miało jednak charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w zachowaniu organu, nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. W istocie naruszenie to sprowadzało się wyłącznie do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia informacji publicznej, a w konsekwencji – zastosowania niezgodnej z prawem formy działania organu. Mając powyższe na względzie, Sąd uwzględnił skargę w zakresie żądania udostępnienia oświadczenia S. C. z dnia 12 grudnia 2011 r. i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku M. W. o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 marca 2012 r., stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, w zw z art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).