II SO/Gd 11/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A Spółka z o.o. z siedzibą w K. o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej przewlekłości w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych postanawia: 1. wymierzyć grzywnę Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2. zasądzić od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. wniosła o wymierzenie grzywny Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) z powodu nieprzekazania skargi z 6 października 2020 r. dotyczącej przewlekłości w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jego oddalenie wskazując, że zaistniałe opóźnienie w przekazaniu skargi przypadło na okres stanu epidemii w Polsce i spowodowane tym ograniczenie pracy urzędu poprzez wprowadzenie systemu pracy zdalnej, konieczność sprawowania przez wielu pracowników opieki nad małoletnimi dziećmi oraz przebywanie pracowników na zwolnieniach lekarskich, kwarantannach czy izolacjach domowych. W szczególności, wskazano na nieobecność kierowników Zabytków Nieruchomych oraz Zabytków Archeologicznych jako osób, na których opiera się funkcjonowanie organu, co doprowadziło do zatorów. Organ wyjaśnił, że z Elektronicznego Systemu Zarządzania Dokumentacją wynika, że przedmiotowa sprawa nie ma jednego prowadzącego i była przekazywana m. in. z powodu zastępstw w okresie urlopowym. Jednocześnie organ poinformował, że w wyniku podjęcia działań zmierzających do usprawnienia funkcjonowania urzędu utworzono z dniem 1 stycznia 2021 r. komórkę z oddzielnym kierownikiem, obejmującą teren miasta. Resumując, w ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opisane okoliczności, którym można przypisać status siły wyższej, należy uznać za zdarzenia niezależne od organu, co nie uzasadnia wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd – w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z akt sprawy, skarga A. z 6 października 2020 r. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została wniesiona do organu 9 października 2020 r. (vide: kopia zwrotnego poświadczenia odbioru, k. 14 akt). Natomiast organ wysłał skargę do sądu dopiero 15 stycznia 2021 r. (vide: stempel na kopercie, k. 14 akt sprawy sygn. II SAB/Gd 8/21), tym samym znacząco przekraczając termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Powyższe, w ocenie sądu, wypełnia przesłankę umożliwiającą orzeczenie wobec organu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bowiem bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Przy czym, wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m. in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe rozważania sąd zauważa, że wymierzenie grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, wobec czego wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi okazał się zasadny. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało uznaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygając o wymiarze grzywny ze względu na użycie przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowania "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", sąd brał pod uwagę wszystkie okoliczności mniejszej sprawy, a mianowicie przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W niniejszej sprawie sąd uznał, że grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ i okoliczności, w których do nich doszło. Wymierzając grzywnę w takiej wysokości sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi przez organ miało związek z wyjątkową sytuacją, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju i świata epidemii (czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy). Z drugiej strony nieprzekazanie skargi na bezczynność organu w okresie dwóch miesięcy wymaga adekwatnej do przewinienia reakcji. Przypomnieć bowiem należy, że obowiązkiem kierownika danej jednostki jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania danego urzędu, nawet w sytuacji wzmożenia zachorowalności czy w okresie urlopowym. Wskazana wysokość grzywny pozwoli również, zdaniem sądu, na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. (M.P. z 2020 r., poz. 195), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło w drugim 4.434,58 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 44.345, 80 zł. Jednakże w ocenie sądu wniosek skargi o wymierzenie grzywny w wysokości 25.000 zł nie może zostać uwzględniony z przyczyn wyżej opisanych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu sądowego od wniosku w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480 zł i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, tj. łącznie 597 zł.