II SO/Gd 2/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A Spółki z o.o. z siedzibą w G. o wymierzenie grzywny Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków postanawia: 1. wymierzyć Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł; 2. zasądzić od organu na rzecz wnioskodawcy A z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku (określanemu dalej w skrócie jako "organ") na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z niezastosowaniem się do obowiązku prawnego, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Spółka wskazała, że organ nie przekazał do tutejszego Sądu skargi na bezczynność w sprawie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, która wpłynęła do organu 13 listopada 2024 r. Strona wniosła również o orzeczenie, że naruszenie obowiązków organu miało charakter rażący, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II, pismem z 27 marca 2025 r. doręczono organowi odpis wniosku z 10 marca 2025 r. (wniosku o ukaranie organu grzywną) i wezwano organ do nadesłania odpowiedzi na ww. wniosek wraz z aktami sprawy lub ich uwierzytelnionymi odpisami. Organ przekazał akta, wnosząc jednocześnie o niewymierzanie grzywny. PWKZ wyraził żal z powodu zaistniałej sytuacji,, uznając jednak, że była ona niezależna i niezawiniona przez organ. Opóźnienie było wynikiem kilku czynników, w tym znacznego natłoku spraw w Wydziale Zabytków Nieruchomych, gdzie wniosek strony jest aktualnie rozpatrywany, choroby pracownika odpowiedzialnego za rozpatrzenie sprawy, trudności kadrowych, braku środków finansowych na pozyskanie nowych pracowników i długim okresem trwania konkursów na stanowisko w urzędzie, niejednokrotnie nie kończących się zatrudnieniem nowego pracownika. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie spotykał się z inwestorem oraz prowadził korespondencję mailową, przeprowadził kwerendę archiwalną oraz wystosował pisma do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni oraz Urzędu Miejskiego w Gdańsku. Wskazał też, że we wtorki i czwartki można przyjść do organu zapoznać się z aktami. Zdaniem organu bezczynność nie jest wyrazem złej woli organu, ani lekceważenia strony. Zatem wnosi o nieuznanie zaistniałej bezczynności za rażącą. PWKZ wyjaśnił także, że podejmuje możliwe działania, by takie sytuacje jak w niniejszej sprawie nie występowały. Podkreślił, że wniosek skarżącej zostanie rozpoznany do 9 maja 2025 r. PWKZ wskazał też na stanowiska orzecznictwa, z którego wynika, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i zostało pozostawione uznaniu Sądu a sąd nie będzie kierował się automatyzmem w wymierzaniu grzywny. Rozstrzygnięcie powinno być przy tym poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy. Nadto sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu, przykład jaki postępowanie organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów. W ocenie PKWZ przywołane ograniczenia, z jakimi mierzy się organ, prowadzą do wniosku, że wymierzenie grzywny w okolicznościach niniejszej sprawy nie byłoby środkiem dyscyplinującym a nałożoną na skutek automatyzmu karą represyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2- 2c p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków, które ustawodawca nałożył na nie w art. 54 § 2 p.p.s.a., a które dotyczą przekazania sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę, przy czym początek terminu na przekazanie akt przez organ sądowi administracyjnemu wyznacza data rzeczywistego otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także charakter represyjny (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, dostępną na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy (por. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., I OZ 233/24). Należy również podkreślić, że użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a. zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", oznacza, na co słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Wymierzenie grzywny ma zatem charakter fakultatywny, co wymaga w głównej mierze dokładnego zbadania okoliczności sprawy (zob. postanowienia NSA: z 15 października 2013 r., sygn. akt I OZ 891/13, z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1477/16, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność wniesiona w sprawie wpłynęła do siedziby PWKZ 13 listopada 2024 r. Termin 30 dni od otrzymania skargi upłynął zatem w sobotę, 14 grudnia 2024 r. Powinna ona zatem zostać przekazana przez ten organ do tutejszego Sądu najpóźniej 16 grudnia 2024 r. (poniedziałek), co jednak nie nastąpiło. Zgodnie bowiem z art. 83 § 2 p.p.s.a, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Organ przekazał skargę na wezwanie Sądu w dniu 11 kwietnia 2025 r. Zatem, nie budzi wątpliwości, że skarga, która powinna zostać przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na zawartą w niej argumentację w wynikającym z obowiązujących przepisów trzydziestodniowym terminie, w ustawowym terminie przekazana nie została. Trzeba jednocześnie podkreślić, że strona złożyła do organu pismo w dniu 13 listopada 2024 r., określone jako skarga na bezczynność adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zatem - niezależnie od kwestii związanych z trafnością zawartej w nim argumentacji - organ był zobligowany do dopełnienia czynności określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie trzydziestodniowym. Skoro zatem wskazana powinność nie została spełniona, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku zgłoszonego przez stronę, gdyż ziściły się przesłanki wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis dotyczy wyłącznie niedotrzymania przez organ ustawowego terminu przekazania dokumentacji do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że do wysokości grzywny określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie art. 154 § 3 p.p.s.a. ustalający jej górną granicę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast dolna granica grzywny nie została określona. Wysokość grzywny wymierzanej organowi uzależniona jest od stopnia zawinienia organu w związku z nieprzekazaniem skargi, a więc okoliczności towarzyszących złożonemu wnioskowi. Z odpowiedzi na wniosek wynika, że PKWZ boryka się z problemami organizacyjnymi i kadrowymi, a zaistniała sytuacja nie jest wynikiem celowego działania organu, chęci zignorowania strony, czy swoich obowiązków ustawowych. Należy mieć także na uwadze, że choć organ przekroczył wskazany w ustawie termin o około 4 miesiące, to jednak przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami do Sądu przed rozpatrzeniem ww. wniosku. W tej sytuacji w niniejszej sprawie grzywna nie może mieć charakteru dyscyplinującego, a jedynie represyjno - prewencyjny. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł spełni swą rolę represyjną i prewencyjną, a jest zarazem adekwatna do stopnia zawinienia organu, uwzględniającego okoliczności opisane w odpowiedzi na skargę. Tytułem zwrotu kosztów postępowania zwrócono wnioskodawcy kwotę 100 zł, uiszczoną jako wpis sądowy od wniosku. Mając na względzie wszystkie ww. okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w sentencji postanowienia.