II SO/Gd 3/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku S. C. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Muzeum z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć grzywnę Dyrektorowi Muzeum w wysokości 200 (dwieście) złotych, 2. zasądzić od Dyrektora Muzeum na rzecz wnioskodawczyni kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 stycznia 2020 r. S. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi (dalej jako "Dyrektor"), w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., z powodu nieprzekazania skargi z dnia 13 grudnia 2019 r. na bezczynność organu w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. We wniosku wskazano, że skarga została nadana do organu w placówce pocztowej w dniu 13 grudnia 2019 r. i zgodnie z informacją od operatora pocztowego została doręczona w dniu 16 grudnia 2019 r. Na potwierdzenie tych okoliczności strona przedłożyła kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki z numerem umożliwiającym jej śledzenie. Mimo tego, na dzień złożenia niniejszego wniosku, organ nie dopełnił obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na wniosek – pismem z 22 stycznia 2019 r. – Dyrektor wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu organ potwierdził, że skarga na bezczynność wpłynęła w dniu 16 grudnia 2019 r., przy czym podał, że niezwłocznie po jej otrzymaniu, w dniu 17 grudnia 2019 r., udzielił skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP wyczerpującej odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji. Następnie w dniu 9 stycznia 2020 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej skargę. Jak wyjaśnił, odpowiedź na skargę nie została przekazana w ustawowym terminie 14 dni z powodu braku pisma przewodniego z sądu z wezwaniem do złożenia przedmiotowej odpowiedzi w określonym terminie. Niemniej, została ona przesłana 6 dni po wyznaczonym terminie. Organ podkreślił, że zaistniała sytuacja była nieumyślna i nie wynikała z opieszałości, a jedynie z braku wiedzy na temat trybu postępowania po otrzymaniu skargi na bezczynność. Muzeum jest małą instytucją, w związku z tym nie zatrudnia radcy prawnego, który by doradzał organowi w tego typu sprawach. Dyrektor podkreślił, że dochowanie obowiązujących terminów byłoby możliwe, gdyby tylko otrzymał pismo przewodnie z sądu z konkretnymi zaleceniami i terminami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek należało uwzględnić. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Konsekwencją pośredniego trybu wnoszenia skargi jest to, że organ, do którego wpłynęła skarga, zobowiązany jest do rozpoznania jej charakteru procesowego i nadania jej dalszego biegu przez sporządzenie odpowiedzi na skargę, skompletowanie akt sprawy i przekazanie do właściwego sądu administracyjnego. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przekazanie skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do właściwego sądu, winno nastąpić w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a. ). Przy czym obowiązek ten, w zależności od przedmiotu zaskarżenia, ulega pewnym modyfikacjom. I tak, w przypadku skarg z zakresu udostępniania informacji publicznej, jak wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej jako u.d.i.p. przekazanie akt wraz z odpowiedzią na skargę nastąpić powinno w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Procesowa doniosłość tej czynności wyraża się w tym, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. W świetle cytowanych przepisów należy stwierdzić, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny podmiotowi zobligowanemu do przekazania skargi do sądu jest złożenie wniosku skarżącego w tym przedmiocie oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków wymienionych w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem sądu, w rozpatrywanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Jak wynika z dołączonego do przedmiotowego wniosku potwierdzenia nadania, skarga na bezczynność Dyrektora skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została nadana na adres organu w dniu 13 grudnia 2019 r. (vide: kopia potwierdzenia nadania przesyłki, k. 4 akt). Doręczenie nastąpiło w dniu 16 grudnia 2019 r. (vide: wydruk ze śledzenia przesyłki, k. 3 akt). Okoliczności te nie są sporne, co więcej, ich prawidłowość potwierdza sam organ w odpowiedzi na wniosek. Z tego wynika zaś, że określony w przepisach termin na przesłanie do sądu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy upłynął w dniu 31 grudnia 2019 r. Nie jest też przedmiotem sporu, że na dzień złożenia wniosku skarga wraz z aktami i odpowiedzią na skargę nie została przekazana do sądu (vide: notatka pracownika sądu z dnia 13 stycznia 2020 r., k. 8 akt). Obowiązek w tym zakresie został wykonany dopiero w dniu 9 stycznia 2020 r. (vide: pieczęć poczty na kopercie od organu, k. 8 akt sygn. II SAB/Gd 6/20). To zaś oznacza, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie został wykonany w terminie wyznaczonym przepisami u.d.i.p. Wobec tych okoliczności sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie, gdyż z całą pewnością Dyrektor uchybił piętnastodniowemu terminowi na przekazanie skargi w sprawach dotyczących informacji publicznej, określonemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Fakt ten jest wystarczający dla wydania orzeczenia o grzywnie, gdyż przesłanki jej wymierzenia zostały wyczerpująco wymienione w art. 55 § 1 p.p.s.a. jako "niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2". Chodzi więc wyłącznie o niedotrzymanie przez organ ustawowego terminu przekazania dokumentacji do sądu administracyjnego, bez względu na to, czy skarga, której przekazania dotyczy opóźnienie będzie podlegała rozpoznaniu, czy też nie. Należy też zauważyć, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązku przekazania do sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, nawet jeżeli dopełnienie tego obowiązku nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Fakt przekazania przez organ skargi wraz z niezbędnymi dokumentami nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, dostępna w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też dla uwzględnienia niniejszego wniosku i zasadności wymierzenia organowi grzywny nie może mieć znaczenia argumentacja organu podniesiona w odpowiedzi na wniosek, a dotycząca małego doświadczenia organu z postępowaniami sądowoadministracyjnymi i nieznajomością obowiązków, jakie spoczywają na organie otrzymującym skargę oraz terminów ich realizacji. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek wypełnienia woli strony skarżącej, tj. zaskarżenia działania lub bezczynności organu do sądu administracyjnego, spoczywa na organie administracji publicznej, który nie ma podstaw do oczekiwania wyjaśnień od sądu administracyjnego co do sposobu postępowania. W związku z tym, nie sposób zaaprobować argumentacji Dyrektora, że sąd nie wystosował do organu wezwania do złożenia odpowiedzi na skargę w określonym terminie, gdyż żaden z przepisów prawa nie nakłada na sąd takiego obowiązku. W szczególności konieczność poinformowania organu o obowiązku i terminie przesłania skargi wraz z odpowiedzią na nią, nie może w tym wypadku wynikać, z ustanowionej w art. 6 p.p.s.a. zasady udzielania przez sąd stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Przede wszystkim aktualizuje się on dopiero po wszczęciu postępowania, które następuje wraz ze skutecznym wniesieniem skargi, którą sąd otrzymał, a ponadto tylko w razie uzasadnionej potrzeby. Należy bowiem zauważyć, że pośredni tryb wnoszenia skargi powoduje, że o fakcie jej wniesienia sąd nie wie, do czasu przesłania skargi oraz odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy przez organ. Trudno zatem oczekiwać, że sąd będzie pouczał organ w kwestii jego ustawowych obowiązków tym bardziej, że nie ma on na tym etapie wiedzy o tym, że ziściła się przesłanka statuująca ten obowiązek. Ponadto należy przyjąć, jak czyni to część doktryny, że wprawdzie z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż obowiązek udzielania pouczeń dotyczy "stron", a więc zarówno skarżącego jak i zaskarżonego organu, lecz w założeniu wyrażona w nim zasada ma zapobiegać nierówności stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikającej z nieznajomości prawa przez jedną stronę i posiadania w tym zakresie odpowiednich wiadomości przez drugą stronę. Natomiast organ jest tym podmiotem, którego wiedza, świadomość prawna oraz dostępność fachowej pomocy prawnej są zdecydowanie większe niż u skarżącego. Co do zasady bowiem organ na bieżąco ma zapewnioną obsługę prawną i tylko w jego gestii pozostaje to, czy w postępowaniu sądowym będzie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też z takiej możliwości zrezygnuje (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, C.H. Beck 2017, s. 121-122; Zasada informacji procesowej jako przejaw rzetelnego postępowania sądowoadministracyjnego w: Z. Duniewska (red.), A. Krakała (red.). M. Stahl (red.), Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, Wolters Kluwer Polska 2018). Oceny tej nie zmienia fakt, że w danym wypadku organ, ze względu na zbyt małe rozmiary i niedofinansowanie, w ogóle nie zatrudnia profesjonalnego pełnomocnika, doradzającego w kwestiach prawnych, nadal bowiem jest zobowiązany działać na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy posiada obsługę prawną, czy nie (art. 6 k.p.a.). Takimi przepisami, których przestrzeganie ustawodawca nałożył na zaskarżony organ, są przepisy art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zatem brak dostatecznego rozeznania organu stojącego na straży przestrzegania prawa, który powinien dokonać samodzielnej kwalifikacji prawnej otrzymanej korespondencji, nie może usprawiedliwiać niewykonania w ustawowym terminie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, i uzasadniać odstąpienia od wymierzenia grzywny za uchybienia w tym zakresie. To bowiem organy (podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej) czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a nie na odwrót (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 192/10, dostępne w CBOSA). Jakkolwiek więc przyczyny powodujące nieprzekazanie skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, to mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Miarkując wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ tych obowiązków, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 ustawy p.p.s.a., wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 174), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł, zatem górna granica grzywny, wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wynosi 49.181,70 zł. Miarkując wysokość grzywny wymierzonej organowi w niniejszej sprawie sąd miał na uwadze niedługi okres zwłoki w realizacji obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., fakt, że ostatecznie organ wykonał nałożony obowiązek i przesłał skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, a także argumentację przedstawioną we wniosku. W konsekwencji sąd uznał, że grzywna w kwocie 200 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni pozostałe cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 597 zł składa się wpis od wniosku (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).