III SA/Gd 1031/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezachowanie terminu do przedstawienia informacji oddala skargę. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w [...] nałożył na M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie organizatorowi publicznego transportu zbiorowego - Gminie Miasta [...] - Zarządowi Transportu Miejskiego w [...] w terminie do dnia 31 marca 2015 r. informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło wyżej wskazane rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. (określający zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu) oraz art. 61 k.p.a. (określający sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego). W ocenie organu odwoławczego strona postępowania nie była zawiadomiona o jego wszczęciu i zakończeniu. Nie była ponadto informowana o przysługujących jej w toku postępowania administracyjnego prawach. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w [...] w dniu 12 maja 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą nałożył na M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie organizatorowi publicznego transportu zbiorowego - Gminie Miasta [...] - Zarządowi Transportu Miejskiego w [...], pomimo ponagleń, w terminie do dnia 31 marca 2015 r. informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Decyzja wydana została na podstawie art. 64 ust. 1 punkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.) w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie jako "k.p.a."). W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wnosząc o jej uchylenie wskazał, że informację o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów przekazał w dniu 28 kwietnia 2015 r. W ocenie skarżącego przekazanie informacji w tym dniu powoduje, że ustała przyczyna wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Odwołujący się wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji nie był upominany w przedmiocie złożenia informacji. Uchybienie w postaci opóźnienia spowodowane było natłokiem zajęć i nie wynikła z tego żadna szkoda. Decyzją z dnia 28 września 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 64 ust 1 punkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż kara została nałożona na przedsiębiorcę na podstawie art. 64 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, za niezachowanie terminu przedstawienia informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań, o którym mowa w art. 48 ust. 1 wskazanej ustawy. Na odwołującym - będącym przewoźnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 punkt 11 ustawy - ciążył obowiązek statuowany przepisem art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Kolegium nie kwestionowało, że obowiązek ten został przez skarżącego wykonany we wskazanej przez niego dacie 28 kwietnia 2015 r. Istotnym jest jednakże wskazanie, że obowiązek został wykonany po upływie terminu określonego w powołanym wyżej przepisie. Organ ustalił, że w dniu 31 marca 2015 r. upłynął ustawowy termin złożenia przez operatora i przewoźnika wymaganej przepisami ustawy informacji. Powyższa decyzja organu odwoławczego została zakwestionowana przez M. S. w drodze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. uchyliło wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję z dnia 20 kwietnia 2015 r. wymierzającą skarżącemu karę pieniężną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji winno być umorzenie sprawy lub umorzenie wszczętego postępowania z uwagi na usunięcie uchybienia przez stronę w dniu 28 kwietnia 2015 r. (czego Kolegium nie zakwestionowało) oceniając ten fakt na niekorzyść skarżącego. Skarżący wskazał ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie wzięto pod uwagę zasady zaufania obywateli do państwa, zasady proporcjonalności oraz zasady sprawiedliwości proceduralnej, na które to zasady w swoim orzecznictwie zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny. W jego ocenie można się pokusić o stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie wydano dwie decyzje w aspekcie ukarania za to samo uchybienie. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że organ odwoławczy swoją pierwszą decyzję wydał po upływie 10 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z kolei druga decyzja została wydana po upływie 4 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, co - z uwagi na nieskomplikowany charakter sprawy - uzasadnia zasadność zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w [...] z dnia 12 maja 2016 r., mocą której nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm., dalej jako "ustawa"), który to przepis sankcjonuje naruszenie przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, operator i przewoźnik jest obowiązany przekazywać organizatorowi, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, informację o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informację o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. Informacja, o której mowa w ust. 1, jest wykorzystywana przy ocenie i kontroli realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (ust. 2). Należy wskazać, że bezsporne w sprawie jest, że M. S. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] prowadzi działalność gospodarczą w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym w oparciu o zezwolenie. Wyżej wymieniony jest zatem przewoźnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 punkt 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z powyższym przepisem przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym – na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy określa ona zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo - terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest, czy skarżący wywiązał się w sposób kompleksowy z obowiązku określonego w art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze jak i oceniając ten aspekt sprawy podnieść należy, że wskazany powyżej obowiązek został przez skarżącego wykonany (czego organ odwoławczy nie zakwestionował), jednakże po upływie przewidzianego przez ustawę terminu. W tej sytuacji Sąd uznaje za zasadne zastosowanie art. 64 ust. 1 punkt 3 wyżej wskazanej ustawy, z której to regulacji wynika, że przewoźnik, który nie przekazał organizatorowi w terminie do 31 marca (w tym wypadku 31 marca 2015 r.) informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Sąd wskazuje, że art. 48 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie pozwala organowi na luz decyzyjny, to jest dokonywanie oceny przyczyn, z powodu których informacja nie została złożona w przewidzianym terminie, jak również miarkowanie wysokości kary pieniężnej. Z regulacji normatywnych zawartych w powyższej ustawie nie wynika również nakaz umorzenia postępowania wszczętego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w przypadku złożenia stosownej informacji jednakże po upływie przewidzianego ustawą terminu. Zasadnym jest w tym miejscu wskazanie, że odpowiedzialność administracyjna ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia prawa (polegającego w tym przypadku na złożeniu informacji po wymaganym terminie), które to naruszenie jest podstawą nałożenia kary. Rozstrzygnięcia jakie zapadły w tej sprawie mają charakter tzw. decyzji związanych, zatem ich treść jest zdeterminowana obiektywnym faktem naruszenia prawa odpowiadającym hipotezie normy prawnej statuującym sankcję administracyjną (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1197/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II GSK 673/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie miały zatem podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania. Po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 kwietnia 2015 r. (co nastąpiło mocą decyzji organu odwoławczego z dnia 15 lutego 2016 r.) organ pierwszej instancji zobligowany był do ponownego przeprowadzenia postępowania i zakończenia tegoż postępowania w sposób określony w przepisach procedury administracyjnej. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może być zatem uznane za przejaw "dwukrotnego" ukarania za to samo uchybie, jak błędnie wskazano w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu określającego termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wskazać należy, że zarzut ten nie może rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W sytuacji uznania, że organ drugiej instancji pozostawał w bezczynności, skarżący miał możliwość aby zwalczać ten stan w sposób prawem przewidziany, to jest w drodze skargi na bezczynność organu poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. i art. 3 § 2 punkt 8 p.p.s.a.). Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.