III SA/Gd 1043/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), w związku z art. 2 pkt 7 c, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), uznał za nienależne świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego M. K. na osoby uprawnione: M. K. i Sz. P. K., za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 7 września 2011 r. M. K. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego, na synów M. K. i Sz. P. K.. Decyzją z dnia 17 listopada 2011 r. nr [...] organ przyznał prawo do świadczenia alimentacyjnego, na okres od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.12.2011r. na M. K. i Sz. P. K. - po 500 zł miesięcznie. W dniu 20 lutego 2012 r. do organu wpłynęło zaświadczenie Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2012r. o wpłatach dokonanych przez dłużnika alimentacyjnego w okresie od stycznia do grudnia 2011 r. w kwotach po 800 zł miesięcznie i zaliczeniu ich przez stronę (wierzycielkę) tytułem zasądzonych alimentów na rzecz osób uprawnionych: M. K. i Sz. P. K. w kwotach po 300 zł miesięcznie, oraz na swoja rzecz po 500 zł miesięcznie. Z uwagi na treść art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ - decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] - uchylił ww. decyzję z dnia 17 listopada 2011 r. i przyznał na okres od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. prawo do świadczenia alimentacyjnego na M. K. i Sz. P. K. po 200 zł miesięcznie, a na okres od dnia 1.01.2012 r. do dnia 30.09.2012 r. po 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 24 września 2012 r. nr [...] organ zmienił ww. decyzję z dnia 29 czerwca 2012 r. w części, w ten sposób, że na okres od dnia 1.10.2011 r. do dnia 31.12.2011 r. przyznał świadczenie alimentacyjne na osoby uprawnione po 350 zł miesięcznie. Organ zaznaczył, że strona składając wniosek o świadczenie podpisała pouczenie, o warunkach uprawniających do świadczenia alimentacyjnego na osobę uprawnioną, natomiast w decyzji z dnia 17 listopada 2011 r. o przyznaniu świadczenia, została pouczona, że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Z uwagi na niedopełnienie przez stronę obowiązku zgłoszenia do organu wypłacającego świadczenie alimentacyjne faktu otrzymywania alimentów od dłużnika przed wydaniem decyzji z dnia 17 listopada 2011 r. i wobec skutecznego pouczenia strony o okolicznościach wyłączających prawo do świadczenia alimentacyjnego, wypłacone za okres od 1.10.2011 r. do 31.12.2011 r. świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że zgodnie z wyrokiem rozwodowym z dnia 19 listopada 2008 r. ustalono alimenty na stronę i dzieci po 500 zł miesięcznie na osobę. Ponieważ były mąż nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego strona wystąpiła o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W okresie od stycznia do grudnia 2010 r. oraz od stycznia do grudnia 2011 r. otrzymywała od dłużnika alimentacyjnego po 800 zł miesięcznie. Wpłaty te w pierwszej kolejności zaliczała na poczet sobie należnych alimentów oraz na poczet zadłużenia w związku z niepłaceniem przez dłużnika przyznanych jej alimentów, dłużnik nie określił bowiem, na poczet którego z długów wpłat dokonuje. Zdaniem strony świadczenia alimentacyjne na małoletnich synów nie były pobierane w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponadto wskazała, na bardzo trudną sytuację materialną swojej rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 2 pkt 7 lit. c, art. 23 ust. 1 i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego w okresie od 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w łącznej kwocie 900 zł za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest zobowiązana do zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (art. 23 ust. 1 ww. ustawy). Mając na uwadze cytowane przepisy oraz ustalony stan faktyczny organ odwoławczy uznał, że wypłacone na M. K. i Sz. P. K. w okresie od 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego było nienależne. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że strona nie odwołała się od ww. decyzji z dnia 29 czerwca 2012 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 24 września 2012 r., wobec czego stały się one ostateczne. Tymczasem argumentacja podniesiona przez stronę donosi się właśnie do tych rozstrzygnięć. Decyzja o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane jest konsekwencją wydania decyzji z dnia 29 czerwca 2012 r. uchylającej decyzję przyznającą to świadczenie i ustalającej wysokość przysługującego osobom uprawnionym świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres w niej wskazany. Ponieważ ostatecznie decyzją z dnia 24 września 2012 r. przyznano osobom uprawnionym po 350 zł miesięcznie z funduszu alimentacyjnego za okres 1.10.2011 r. do 31.12.2011 r. wypłacone w tym okresie świadczenie w kwocie 900 zł (po 150 zł miesięcznie na osobę przez 3 miesiące) należało uznać za świadczenia nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, z uwagi na brak określenia w sentencji tej decyzji kwoty podlegającej zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. M. K. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że jest samotną matką wychowującą dzieci w wieku 15 i 17 lat.; obydwoje kontynuują naukę pomimo problemów ze wzrokiem i trudnej sytuacji finansowej. Zaznaczyła, że wszystkie alimenty pobierała w dobrej wierze, gdyż sytuacja finansowa rodziny była bardzo zła. Otrzymane pieniądze przeznaczyła wyłącznie na zaspokojenie podstawowych potrzeb dzieci. Jedynym stałym źródłem dochodu jest jej pensja z pracy na pół etatu. Ponadto otrzymuje alimenty od byłego męża, który obecnie mieszka w Anglii. Średnia wysokość alimentów za ostatnie 3 miesiące wynosi około 900 zł. Przy czym daty wpłat nie są regularne, bywały miesiące w których nie otrzymywała żadnych pieniędzy od byłego męża. W sumie średni dochód trzyosobowej rodziny wynosi ok. 1.600 zł miesięcznie. Z tego ledwie starcza na skromne posiłki. Kwota, którą zmuszona byłaby zwrócić stanowiłaby dla niej ogromne obciążenie. Doprowadziłoby to do tego, że nie starczyłoby na jedzenie, nie mówiąc już o opłatach za mieszkanie i zakup nowych okularów dla dzieci, które są niezbędne do ich normalnego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż niej podniesione. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło postępowania w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne pobrane, co było konsekwencją wcześniejszych orzeczeń o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie (na mocy której doszło do wypłaty świadczeń) i przyznaniu ich w innej wysokości. Podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( dalej zwana "ustawą"), przy czym z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), sprawa podlegała rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych tj. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 2 pkt 7 li. c ustawy za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego uważa się świadczenie wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należy, że organy prawidłowo postąpiły przyjmując - w oparciu o nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy - że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 października 2011r. do 31 grudnia 2011r. w kwocie powyżej 350 zł miesięcznie na każdą osobę uprawnioną, są świadczeniami niezależnymi. Bezsporne jest bowiem w sprawie, że wcześniej decyzją ostateczną przyznano prawo do świadczenia alimentacyjnego na M. K. i Sz. P. K. na ww. okres w wysokości po 350 zł miesięcznie. Pomimo takiej oceny orzeczeń w tym zakresie, Sąd uchylił jednak zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że z treści ww. art. 23 ust. 1 ustawy wynika, że do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Wynika z tego, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli o obu tych kwestiach, w jednej decyzji administracyjnej. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2302/11 i z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, publ. CBOiS). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, w której orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego w okresie od 1 października 2011 r. do 31 grudnia 2011r. w łącznej kwocie 900 zł za świadczenie nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy składowe decyzji, wśród których rozstrzygnięcie jest jednym z tych, bez którego decyzja nie może istnieć. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z jej najważniejszych elementów. Musi być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek powinien być wyrażony na tyle precyzyjnie, by treści rozstrzygnięcia nie domniemywać i by nie zachodziła możliwość jego różnej interpretacji. Jest to istotne z uwagi na fakt, że decyzja administracyjna najczęściej podlega następnie wykonaniu, zaś w przypadku decyzji nakładającej obowiązek, organ poddaje takie wykonanie kontroli, bądź podejmuje w trybie egzekucje administracyjnej działania zmierzające do przymusowego wykonania decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego, wymienionego wyżej standardu odnośnie treści rozstrzygnięcia nie spełnia. Jakkolwiek nie zawarto w nim sformułowania o zobowiązaniu skarżącej do zwrotu nienależnego świadczenia, to umieszczenie w nim zwrotu "podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami" daje podstawy do przyjęcia, że należy tę decyzje uznać, za taką w której poza uznaniem świadczenia za niezależne, orzeczono równocześnie w sprawie jego zwrotu. Potwierdzeniem słuszności takiego stanowiska jest treść złożonej skargi, gdzie skarżąca podnosi: "(...) jestem zobowiązana do zwrotu z MOPS alimentów w wysokości 900 zł." Również w dalszej części skargi skarżąca wskazuje na okoliczności, które mają przemawiać za zwolnieniem jej z obowiązku zwrotu świadczeń. W takim stanie sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 107 § 1 k.p.a., jak również art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą, Sąd orzekł również o jej uchyleniu. Odnosząc się do treści skargi Sąd wskazuje, że dopiero w razie wydania przez organ decyzji orzekającej o zwrocie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, która to decyzja zyskałaby przymiot ostateczności, organ ten, stosownie do art. 23 ust. 8 ustawy, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Chcąc zatem w przyszłości ubiegać się o ulgę w spłacie należności, będzie skarżącą musiała złożyć do organu wniosek o jej przyznanie. Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.