III SA/Gd 112/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", Wójt Gminy [...] odmówił "A" Spółce z o.o. w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działek sąsiednich zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że we wniosku z dnia 17 kwietnia 2020 r. spółka wskazała, że na terenie [...] podwyższony jest poziom wód gruntowych, który z dużym prawdopodobieństwem spowodowany jest uszkodzeniem rurociągu na działce nr [...], odprowadzającego wody drenażowe, a nadto wskutek prac niwelacyjnych na działce nr [...] zmieniono stan wód gruntowych, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że spółka nie jest właścicielem działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], na których znajdują się zalewane urządzenia. Oznacza to, że spółka nie ma przymiotu strony, umożliwiającego jej skuteczne zainicjowanie postępowania, o którego wszczęcie wnosi. W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" Spółka z o.o. w [...] podniosła, że swój interes prawny w postępowaniu wywodzi z zawartej z "B" Spółką z o.o. w [...] umowy dzierżawy, której kopie dwóch stron spółka załączyła do zażalenia. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia "A" Spółki z o.o. w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Kolegium legitymacja do złożenia wniosku o zastosowanie środka przewidzianego w art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310) przysługuje właścicielom gruntów, na które szkodliwie wpływa zmiana stosunków wodnych na gruncie, a także użytkownikom wieczystym tych gruntów. Nie przysługuje natomiast dzierżawcy lub najemcy lub innym podmiotom wywodzącym swoje prawo do nieruchomości ze stosunków obligacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie "A" Spółka Akcyjna w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, 2. art. 234 ust. 3 p.w. poprzez uznanie, że z wnioskiem, o którym mowa w tym przepisie, może wystąpić tylko właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu sąsiedniego, zaś dzierżawca gruntu sąsiedniego z wnioskiem takim nie może wystąpić. Nadto skarżąca wniosła, na podstawie art. 145a § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zobowiązanie organu odwoławczego do wydania postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że na skutek zawiadomienia, złożonego przez skarżącą, zapadło postanowienie organu pierwszej instancji, w którym organ wskazał, że na terenie stacji uzdatniania wody w [...] przy ul. [...] stwierdzono zdecydowany napływ wody do komory żelbetowej stanowiącej pompownię wód popłucznych oraz komory zasuwy, co tworzyło zagrożenie dla infrastruktury wodociągowej. Na działkach sąsiednich stwierdzono wykonywanie prac ziemnych, co mogło mieć wpływ na zaistniałą sytuację. Stacja uzdatniania wody jest dzierżawiona przez skarżącą od Spółki z o.o. w [...] "B", zaś w świetle umowy skarżąca zobowiązana jest do szeregu czynności mających na celu dbanie, utrzymanie w należytym stanie i ochronę wydzierżawionej infrastruktury. Na skarżącej ciążą również obowiązki nałożone ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy – Prawo wodne, Kodeksu cywilnego. Użytkowanie urządzeń prowadzi do wykonania przez gminę zadania własnego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej ma ona – w oparciu o postanowienia umowy dzierżawy - zarówno interes prawny, jak i wynikający z tego samego tytułu obowiązek dbania o powierzone mienie. Gdyby było inaczej, skarżąca nie otrzymywałaby pozwoleń wodnoprawnych. Skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jej ocenie przemawia za zasadnością poglądu o dopuszczalności złożenia wniosku, o którym mowa w art. 234 ust. 3 p.w., przez dzierżawcę gruntu sąsiedniego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm.),dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było, czy skarżąca spółka może skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne o nakazanie właścicielowi gruntu sąsiedniego przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 310). Skarżąca spółka złożyła taki wniosek wobec właściciela działki nr [...] w [...]. We wniosku wskazała, że zalewany jest teren i urządzenia stacji uzdatniania wody [...]. Właścicielem działek nr [...] i [...] w [...], które miałyby być dotknięte działaniami właściciela działki nr [...] jest Gmina [...], a użytkownikiem wieczystym - "B" Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca spółka nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym tych działek. Ze stanowiska samej skarżącej, przedstawionego organom administracji w niniejszej sprawie wynika, że jest ona dzierżawcą stacji uzdatniania wody, którą to stację dzierżawi od "B" Spółki z o.o. Wynika z niego też, że w ramach tej umowy jako dzierżawca ma szereg obowiązków, m. in. dbanie, utrzymanie w należytym stanie i sprawowanie ochrony wydzierżawionej infrastruktury. Stanowisko zaprezentowane przed organami administracji, dotyczące dzierżawienia stacji uzdatniania wody, skarżąca powtórzyła w skardze wniesionej do sądu. Przepisy art. 234 ust.1- 3 ustawy Prawo wodne mają następującą treść: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przepis art. 234 ustawy Prawo wodne w ust. 3 wyraźnie stanowi, że adresatem decyzji nakładającej środki w przepisie tym przewidziane może być właściciel gruntu, na którym dokonano zmiany stanu wody na gruncie. Z uwagi na treść art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne adresatem tego rodzaju decyzji mogą być również użytkownicy wieczyści. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi natomiast wątpliwości, że zdefiniowane w art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne ( a wcześniej w art. 9 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej jako "prawo wodne z 2001r.") pojęcie "właściciela" odnieść należy jedynie do adresatów decyzji, a nie do podmiotów występujących z wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego. Ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, wobec braku stosownej regulacji w ustawie Prawo wodne, odbywa się w tej sytuacji na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przymiot strony przysługuje podmiotowi, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym należy ustalać według norm prawa materialnego. Z kolei mieć interes prawny oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu w celu zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z takimi potrzebami. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który oznacza, że określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jego zainteresowanie nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Skarżąca wskazywała, że jej interes prawny wynika z umowy dzierżawy, łączącej skarżącą z "B". Użytkowanie w oparciu o postanowienia umowy dzierżawy wiąże się z obowiązkiem wykonywania przez nią obowiązków nie tylko umownych, ale i nałożonych szeregiem ustaw, w tym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy Prawo wodne, przepisy kodeksu cywilnego. Użytkowanie to prowadzi do wykonania przez gminę zadania własnego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – tj. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (które może być realizowane przez gminę za pośrednictwem innych podmiotów). Skonstatować wobec powyższego należy, że skarżąca powołała się w istocie na art. 693 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( t.j. Dz.U z 2020 r., poz.1740 ze zm.), który stanowi, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawa jest umową będąca prawem o charakterze obligacyjnym, a nie rzeczowym, Charakter uprawnień przysługujących dzierżawcy, określony przywołanym przepisem kodeksu cywilnego wskazuje, że dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy, wyprowadzane z treści dzierżawy. Nie ma on natomiast prawa do gruntu – nie wynika to z żadnej normy prawa materialnego. W tej sytuacji tylko od woli właściciela nieruchomości zależy, czy skieruje on do organów administracji wniosek, dotyczący regulacji stosunków wodnych na tej nieruchomości ( za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1261/14, niepubl.). Nadmienić w tym miejscu należy, że z pisma organu pierwszej instancji z dnia 22 maja 2020 r., przy którym przekazano organowi odwoławczemu zażalenie skarżącej spółki wynika, że użytkownik wieczysty nieruchomości - "B" Spółka z o.o., pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca otrzymała wskazane pismo do wiadomości w dniu 28 maja 2020 r. i okoliczności tej nie negowała. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1261/14 wskazał też, że "Sytuacja prawna dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych przedstawia się podobnie do uprawnień przysługujących dzierżawcy w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, czy też ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach tych – jak się jednolicie przyjmuje - dzierżawcy nieruchomości stanowiącej nieruchomość sąsiadującą z terenem, na którym jest prowadzona inwestycja, nie przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu dotyczącym tejże inwestycji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2300/10; wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1529/07). Powyższe zapatrywanie rozciąga się również na sprawy dotyczące procedury planistycznej (por. wyrok NSA z 2 października 2009 r. sygn. II OSK 1079/09; wyrok NSA 26 września 2008 r. sygn. II OSK 312/08)". Co prawda przywołane orzeczenie NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1261/14 zapadło pod rządami prawa wodnego z 2001 r., jednak zachowuje ono aktualność. Tak więc umowa dzierżawy, na którą powołała się skarżąca, czy też przepisy kodeksu cywilnego, normujące instytucję dzierżawy, nie mogą być w niniejszym przypadku podstawą wywodzenia przez skarżącą istnienia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazane przez skarżącą ustawy także nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego skarżącej, która zresztą sama powiązała konieczność wykonywania obowiązków nałożonych przez te ustawy z użytkowaniem w oparciu o postanowienia umowy dzierżawy. Zwrócić też należy uwagę, że dzierżawa dotyczyć może zarówno nieruchomości, jak i rzeczy ruchomych. Twierdzenia skarżącej świadczą o dzierżawie stacji uzdatniania wody, nie zaś nieruchomości gruntowej, na której stacja ta się znajduje. Skarżąca w skardze zarzucała, że organy administracji wadliwie przyjęły, że z wnioskiem, o którym mowa w art. 234 ust.3 ustawy Prawo wodne, wystąpić może tylko właściciel lub użytkownik gruntu sąsiedniego, a dzierżawca gruntu sąsiedniego z wnioskiem takim wystąpić nie może. Skarżąca nie przedłożyła umowy dzierżawy, z której wynikałoby, że umowa dzierżawy dotyczy nieruchomości. Przedłożona przez nią kserokopia wyciągu z umowy dzierżawy z dnia 26 października 2004 r. nie jest dokumentem, z uwagi na brak jej poświadczenia za zgodność z oryginałem, zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Abstrahując jednak od powyższej oceny charakteru przedłożonej kserokopii wskazać trzeba, że jest ona pozbawiona jakichkolwiek zapisów dotyczących przedmiotu dzierżawy, wobec czego trudno przyjąć, by z całą pewnością dotyczyła ona tej umowy, na którą powołuje się skarżąca. Skarżąca ponadto powoływała się na umowę dzierżawy, zawartą z "B", tymczasem z przedłożonej kserokopii wynika, że wydzierżawiającym jest Miasto [...]. Mimo że skarżąca wyjaśniała, że pierwotnie wydzierżawiającym było Miasto [...], które wskutek późniejszego aneksu do umowy zostało zastąpione przez [...], stwierdzenia wymaga, że skarżąca nie przedstawiła organom wyciągu z aktualnej umowy dzierżawy ( o ile przyjąć, że kserokopia odpowiada treści faktycznie zawartej umowy). Z uwagi jednak na przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku możliwości wystąpienia przez dzierżawcę nieruchomości z wnioskiem opartym o art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, bez istotnego znaczenia pozostaje, czy skarżąca jest dzierżawcą jedynie stacji uzdatniania wody, czy też także gruntu, na którym stacja ta się znajduje. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała, by miała interes prawny, a co za tym idzie - status strony w postępowaniu wszczętym w oparciu o art. 234 ust.3 ustawy Prawo wodne. W jej przypadku można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, co oznacza, że skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Z uwagi jednak na brzmienie art. 28 k.p.a. istnienie interesu faktycznego nie może spowodować, by skarżącej można było przypisać status strony omawianego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że jej interes prawny wynika z postanowień umowy dzierżawy, bo gdyby tak nie było, nie uzyskiwałaby ona np. pozwoleń wodnoprawnych jako strona postępowania zauważyć należy, że pozwolenia wodnoprawne dotyczą zupełnie innego przedmiotu, niż określony przepisem art. 234 ust.3 ustawy Prawo wodne, inaczej też ustala się strony w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych i w sprawach opartych na treści art. 234 ust.3 tej ustawy Prawo wodne. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organy obu instancji zasadnie uznały, że żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych, a organ odwoławczy zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowienie to utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.