III SA/Gd 1190/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. F., J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę. Burmistrz [...] decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanego dalej jako k.p.a., w związku z art. 36 oraz art. 40 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako u.d.p., umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w D., poprzez usunięcie na wysokości działki nr [...] obr. ew. D. części ogrodzenia, ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że I. i J. F., właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. ew. D., w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] - działki nr [...] obr. ew. D. stanowiącej własność Gminy M., wznieśli drewniane ogrodzenie zlokalizowane na wysokości działki nr [...]. Na powyższe nie uzyskano zezwolenia zarządcy drogi ani nie wystąpiono o jego wydanie. Nie zawarto także odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych. Burmistrz [...] decyzją z dnia 7 maja 2020 r. nakazał I. i J. F. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w D., poprzez usunięcie części ogrodzenia, ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Strony odwołały się od decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie czego Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 12 sierpnia 2020 r. dokonano oględzin pasa drogowego drogi gminnej nr [...] stwierdzając, że ogrodzenie działki nr [...] zostało przesunięte, zgodnie z odnalezionymi znakami granicznymi, na teren tej działki i nie znajduje się na terenie pasa drogowego drogi gminnej. W tych okolicznościach organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i je umorzył. Strony odwołały się od decyzji organu pierwszej instancji wnosząc o zezwolenie na lokalizację drewnianego ogrodzenia na odcinkach i w sposób wskazany przez strony. Jednocześnie wniosły o jednoznaczne ustalenie granicy pasa drogowego na terenie ich działki nr [...] oraz wznowienie granic działki nr [...]. Decyzji zarzucili naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone było w związku z faktem, że właściciele działki nr [...] zajmowali fragment pasa drogowego drogi gminnej. Okoliczność ta została ustalona w szczególności na podstawie przeprowadzonego w dniu 12 września 2019 r. wznowienia znaków granicznych części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka na [...] obr. ew. D., sąsiadującej z działką nr [...]. Z czynności tej jednoznacznie wynikało, że będąca własnością Gminy M. nieruchomość została zagrodzona ogrodzeniem o powierzchni 14 m2. Dokładna lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia została ustalona przez biegłego geodetę. W związku z powyższym nie ulegało wątpliwości, że ogrodzenie skarżących zostało usytuowane w pasie drogowym. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił jednak, że ogrodzenie zostało usunięte z pasa drogowego. Tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało zgodnie z art. 105 k.p.a. umorzeniu. I. F. i J. F., zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących, szczególnie w zakresie wznowienia znaków granicznych, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia skarżącym weryfikację stanowiska organu odwoławczego w kontekście podniesionych przez nich zarzutów; 2. następujących norm prawa oraz zasad postępowania: a) art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a., b) zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), c) zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), d) zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), e) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu skarżący twierdzili, że postępowanie nie mogło zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż ogrodzenie w dalszym toku znajdowało się na wskazanym terenie, z tym że zachowało charakter ogrodzenia tymczasowego. Skarżący wskazywali, że ze względu na próby zastraszania przez sąsiadów i każdorazowe wzywanie Policji, w obrębie działki postawili płot złożony z drewnianych palików, obwiązany sznurem zamiast ogrodzenia drewnianego z obawy przed jego uszkodzeniem. Obecnie skarżący postawili płot drewniany w miejscu pierwotnym z uwagi na fakt, że sporna część działki stanowi granice ich własności. Ogrodzenie utrzymywane jest także ze względów bezpieczeństwa, gdyż pojazdy poruszające z góry jadą z dość dużą prędkością wcześniej prowadząc do otarć zaparkowanych samochodów i stanowiąc zagrożenie dla bawiących się dzieci. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji w dalszym toku zobowiązany jest do ustalenia czy w sprawie zachodzi podstawa wyłączająca przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, określona w art. 38 ust. 1 u.d.p. Konieczne pozostaje ustalenie czy ogrodzenie zostało wybudowane przed czy po wejściu w życie przepisów ustawy (ogrodzenie ma charakter ruchomy). Po drugie, nawet jeśli ogrodzenie było już zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, organ pierwszej instancji winien ustalić czy nie powoduje ono zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Organ nie dokonał weryfikacji tego stanu, nie uwzględniając również kwestii własnościowych spornego gruntu. Skarżący stwierdzili, że sprawa w dotyczyła także wznowienia znaków granicznych części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działa [...] (stanowiąca pas drogowy drogi gminnej), sąsiadującej z działką nr [...]. Dokonane w toku postępowania ustalenia były błędne oraz przedwczesne. Ogrodzenie skarżących nie zostało usytuowane w pasie drogowym, a organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz rozpatrzyć wniosek skarżących o wznowienie postępowania w zakresie ustalenia znaków granicznych. Skarżący wskazali, że obręb ich działki został w sposób prawidłowy wyznaczony w zarysie mapy z dnia 30 kwietnia 1959 r., a zarys mapy różni się od obecnych pomiarów geodezyjnych i stoi w sprzeczności z przywoływanym w toku postępowania protokołem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodne z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty i temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Natomiast istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjno-prawnego - podmiotu, przedmiotu postępowania rozumianego jako obowiązek lub uprawnienie strony postępowania oraz jego podstawy prawnej. W niniejszej sprawie przedmiotem wszczętego przez organ postępowania było usunięcie skutków zajęcia przez skarżących pasa drogowego przez zrealizowanie na tym pasie, bez zgody zarządcy drogi, drewnianego ogrodzenia. Sporne ogrodzenie, posadowione na działce drogowej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, zostało z nieruchomości drogowej usunięte. Brak ogrodzenia w pasie drogowym (w uprzednim miejscu jego posadowienia) powoduje, że tak określony przedmiot postępowania nie istnieje i organ nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego przez usunięcie ogrodzenia. W sytuacji gdy przedmiotem postępowania było zajęcie pasa drogowego przez istniejące na nieruchomości ogrodzenie drewniane, fakt wbicia przez skarżących palików i rozwieszenia między nimi taśmy, pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia przedmiotu postępowania, a ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie dokonuje się na datę wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący w toku postępowania jak i w skardze powoływali się na fakt, że zarys działki wynikający z mapy dołączonej do umowy sprzedaży nieruchomości nie pokrywa się z wynikiem obecnych pomiarów geodezyjnych i że kwestionują oni dokonane w 2019 r. wznowienie znaków granicznych. Podnoszone przez skarżących argumenty i zarzuty dotyczą w istocie przebiegu granic ich nieruchomości. Skarżący w postępowaniu w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego nie mogą uzyskać efektu w postaci ustalenia lub zmiany granic nieruchomości. Celem tego postępowania nie jest bowiem określenie granic nieruchomości lecz zapewnienie wszystkim uprawnionym możliwości korzystania z drogi publicznej. Co do zasady, kwestie własnościowe nie są rozstrzygane w postępowania przed organami administracji, lecz w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, który jest właściwy do oceny zarzutów właścicieli nieruchomości odnoszących się do zakresu przysługującego im prawa własności nieruchomości. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Dokonane wznowienie znaków granicznych, które skarżący kwestionują, polegało na ich fizyczny odtworzeniu, a więc przywróceniu stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Wznowienia znaków granicznych nie dokonano w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych – na zlecenie zainteresowanych osób. Wznowienie znaków granicznych nie było więc częścią przedmiotowego postępowania administracyjnego. Natomiast w sytuacji sporu co do położenia znaków granicznych, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym (wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1009/09). Niezależnie od powyższego, Sąd dokonał oceny działania organu w świetle unormowania art. 36 u.d.p. Organ wszczął niniejsze postępowania w związku z unormowaniami ustawy o drogach publicznych. Z art. 39 ust. 1 pkt 1 i 8 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jak również podejmowania innych czynności skutkujących zwężaniem w inny sposób pasa drogowego. Zgodnie z art. 36 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zaznaczyć należy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Oba tryby postępowania w różny sposób akcentują źródło nakładanego obowiązku. Prawo budowlane wyraźnie wskazuje na nakaz rozbiórki a ustawa o drogach publicznych - nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2084/15). Zatem zasadniczą kwestią w przypadku decyzji, o której mowa w art. 36 u.d.p. jest okoliczność, czy obiekt zajmujący pas drogowy jest, czy też nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce. W zależności od oceny w tym zakresie, różne organy winny podjąć działania odnośnie ogrodzenia w pasie drogowym. Dopiero po wyjaśnieniu, że płot nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce organ może podjąć decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2017 r., sygn. akt. III SA/Łd 703/17). Ogrodzenie, co do zasady, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), nie jest obiektem lecz urządzeniem budowlanym. Kwalifikacja taka jest prawidłowa jedynie w sytuacji, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i zapewnia możliwość prawidłowego korzystania z niego. Ustawa traktuje zatem ogrodzenie jako urządzenie budowlane pod warunkiem istnienia związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy) a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. W innych okolicznościach, a więc w szczególności w sytuacji braku innego obiektu budowlanego lub też braku wspomnianego związku, przyjmować należy odmienną kwalifikację ogrodzenia z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego tj. jako obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 231/14). Organy nie rozważały tej kwestii. Zaniechanie to nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że płot posadowiono jako ogrodzenie działki zabudowanej. Norma art. 38 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogły po wejściu w życie ustawy pozostać w dotychczasowym stanie, w związku z umorzeniem postępowania nie była przez organ stosowana i organ prawidłowo nie dokonywał ustaleń w tym zakresie. Na marginesie jedynie wskazać należy, że argumentacja skarżących, iż ogrodzenie nie powodowało utrudnień w ruchu pojazdów, pozostaje w sprzeczności z powodem wszczęcia postępowania jakim były wielokrotne interwencje uczestnika ruchu drogowego o zwężeniu drogi utrudniającym przejazd pojazdów. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w związku ze stanem epidemii, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).