II OSK 2084/15

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. S. i M. S. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2240/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2240/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1654/99, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), nakazał C. i K. P. rozebrać dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...]. W wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano rozbiórki zjazdu w km 695+570. Pismem z dnia 29 października 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] wystąpiła do [...] WINB o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 723+633 strona lewa do działki nr [...] w S.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] WINB, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] rozbiórkę zjazdu zlokalizowanego w km 723+633 drogi krajowej nr [...] strona lewa, prowadzącego do południowej części działki nr [...] w S., wybudowanego na działce drogowej nr [...] wraz z przepustem towarzyszącym temu zjazdowi. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. i M. S.. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowy zjazd powstał w latach 1997-1999. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki z września 1997 r. został zaznaczony przepust na rowie przydrożnym w miejscu, w którym obecnie znajduje się zjazd. Natomiast istnienie zjazdu zostało stwierdzone przez zarządcę drogi w dniu 15 kwietnia 1999 r. W niniejszej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Powołując się na treść art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uznał, że przedmiotowy zjazd jest obiektem budowlanym, na którego realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07). Zgodnie z uchwałą Nr XXVII/122/2012 Rady Gminy Lubień z dnia 28 września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2012 r., poz. 5391) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubień, dostępność do drogi – do czasu pozostawienia drogi w kategorii drogi krajowej – jest ograniczona i regulowana na warunkach przepisów odrębnych. W przypadku zaś zjazdu z drogi krajowej możliwa jego budowa, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie ma innej sposobności zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ponadto wskazał na względy bezpieczeństwa związane z funkcjonowaniem drogi krajowej. Wyjątkowość oznacza, że nie ma możliwości innego dojazdu do nieruchomości lub brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., II OSK 1074/07; wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1649/05). Nieruchomość, której właścicielami są skarżący posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...]. Dodatkowo wskazał, że już w decyzji z dnia 30 czerwca 1999 r. Dyrektor Oddziału [...] Dyrekcji Dróg Publicznych wykazywał istnienie dużego natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...]. Natomiast w oświadczeniu z dnia 27 sierpnia 2013 r. Naczelnik Wydziału ds. Uzgodnień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykluczył możliwość istnienia przedmiotowego zjazdu. Dalej organ wyjaśnił, że każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy GP, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe, należało nakazać, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, rozbiórkę przedmiotowego zjazdu, gdyż jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane. Następnie GINB przywołał art. 52 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że omawiany przepis wskazuje na pewną kolejność adresatów decyzji, która powinna być brana pod uwagę przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreśla się w szczególności, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być inwestor, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Wybór adresata nakazu rozbiórki jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji takiej nakaz rozbiórki powinien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ wskazał, że inwestorami przedmiotowej samowoli budowlanej byli C. i K. P., jednakże w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadali oni tytułu prawnego do obiektu. J. i M. S., będący aktualnymi właścicielami działki nr [...] w S., do której prowadzi przedmiotowy zjazd, także nie posiadają żadnych uprawnień do władania tym obiektem. GINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...], na której powstał zjazd, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, będącej następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych [...]. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie nałożył na zarządcę drogi, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] nakaz rozbiórki przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...], gdyż podmiot ten zapewni wykonalność decyzji. Ustosunkowując się zaś do kwestii podnoszonych przez skarżących wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena konkretnej sprawy, tj. samowolnie wybudowanego przez C. i K. P. zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Nie ma zatem możliwości przy jej rozstrzyganiu weryfikowania prawidłowości i zasadności wybudowania innych zjazdów położonych przy tej samej drodze. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], a następnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję pomimo, iż niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 2004 r.; - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2240/14, uwzględniając skargę wskazał, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r., którą nakazano C. i K. P. przywrócić stan poprzedni pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez rozebranie dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w km 695+570 str. lewa i km 695+600 str. lewa wykonanych do działki nr [...]. W ocenie Sądu, taki stan rzeczy obligował organ do umorzenia wszczętego postępowania. Tymczasem [...] WINB wydał nową decyzję w sprawie bez wzruszenia decyzji poprzedniej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i GINB. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wojewódzki uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżony do sądu akt jest dotknięty wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dlatego należało uwzględnić skargę przez stwierdzenie nieważności obu decyzji. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II GSK 777/10). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. i M. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi GINB zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne uznanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na to, że decyzja [...] WINB dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r. w sytuacji, gdy nie zachodzi tożsamość sprawy, gdyż decyzje te zostały oparte na różnych podstawach prawnych oraz zostały skierowane do różnych podmiotów, co skutkowało uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. J. i M. S. swoją skargę kasacyjną oparli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi co miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenie przepisów prawa procesowego. W obu skargach kasacyjnych prawidłowo wskazano, że sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami GINB z 2014 r. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2004 r. nie są sprawami tożsamymi. Nie można tym samym uznać aby zaskarżona decyzja GINB dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2004 r. Nie zachodzi w konsekwencji przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dla stwierdzenia, czy wystąpiła przesłanka, zgodnie z którą decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tak więc stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09). W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z decyzjami GINB i WINB, które zapadły w zupełnie innym trybie postępowania niż wskazywana przez Sąd I instancji ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2004 r. A mianowicie w trybie Prawa budowlanego mającego na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na realizacji zjazdu z drogi krajowej. Postępowanie to prowadzone było na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jest to inne postępowanie niż zakończone ww. decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2004 r., która zapadła w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Ponadto żaden z przepisów Prawa budowlanego lub ustawy o drogach publicznych nie przesądzają aby oba ww. tryby postępowania miałyby być względem siebie konkurencyjne. Także zakres postępowania wynikający z obu ww. trybów postępowania jest zgoła odmienny. Artykuł 48 Prawa budowlanego dotyczy samowoli budowlanej, tj. realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; art. 36 ustawy o drogach publicznych dotyczy natomiast samowolnego zajęcia pasa drogowego, tj. bez zgody właściwego zarządcy drogi. Ponadto oba tryby w różny sposób akcentują źródło nakładanego obowiązku. Prawo budowlane wyraźnie wskazuje na nakaz rozbiórki; a ustawa o drogach publicznych – nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego. Inne są również pozycje organów administracyjnych. Prawo budowlane przyznaje określone kompetencje kontrolne w sprawie samowoli budowlanej organom nadzoru budowlanego tak aby inwestycje były realizowane zgodnie z prawem inwestycyjno-budowlanym; zaś ustawa o drogach publicznych określone kompetencje przyznaje zarządcom dróg publicznych, tak aby zapewnić prawidłowy sposób zarządzania drogą. Wskazane różnice pomiędzy ww. reżimami prawnymi obu ww. ustaw nie pozwalają na stwierdzenie tożsamości przedmiotowej spraw, w których zostały wydane zaskarżona decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja WINB oraz ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2004 r. Już chociażby z tej przyczyny brak jest podstaw do stwierdzenia w okolicznościach tej sprawy przesłanki nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt 3 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Nie do końca również można w obu sprawach stwierdzić tożsamość podmiotową, ponieważ w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy o drogach publicznych zarządca drogi występował także w roli organu administracyjnego, który wydawał określony nakaz z punktu widzenia swoich uprawnień jako właśnie zarządcy drogi krajowej. Dla oceny tożsamości podmiotowej nie ma zaś znaczenia to, że do różnych podmiotów zostały skierowane obowiązki wynikające z obu decyzji. W przypadku tożsamości podmiotowej chodzi o to aby prowadzone postępowanie i wydana decyzja przez organ administracyjny dotyczyły rozstrzygnięcia pomiędzy tymi samymi stronami postępowania. W sprawie zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2004 r. stroną tego postępowania byli tylko właściciele działki nr [...], tj. C. i K. P.; w sprawie zaś zakończonej zaskarżoną decyzją GINB stroną tego postępowania byli aktualni właściciele działki nr [...], tj. J. i M. S. oraz zarządca drogi – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Błędne stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której Sąd I instancji nie wypowiedział się merytorycznie o zasadności nałożenia i skierowania nakazu rozbiórki do zarządcy drogi krajowej, a więc co do legalności zastosowania art. 52 Prawa budowlanego. Oznacza to, że także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.