VII SA/Wa 2240/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 756 zł (siedemset pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nakazującej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] rozbiórkę zjazdu zlokalizowanego w km [...] drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...] strona lewa, prowadzącego do południowej części działki nr [...] w [...], wybudowanego na działce drogowej nr [...], obr. [...], gmina [...], powiat [...] wraz z przepustem towarzyszącym temu zjazdowi -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż C. P. pismem z dnia [...] lutego 1997 r. wystąpiła do Wójta Gminy w [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: sklep sprzedaży samochodów osobowych, na działce nr [...]. Do wniosku inwestor dołączył projekt zagospodarowania działki, na którym został zaznaczony jeden zjazd z drogi krajowej nr [...]. Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...], dopuścił możliwość zbliżenia projektowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...] na odległości 34 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Jednocześnie organ wyjaśnił: "Warunkiem pozytywnej opinii tego obiektu jest dojazd do obiektu tylko od strony drogi gminnej oznaczonej na mapie ewidencyjnej nr [...] (lub [...])". Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] podkreślił, że sprawa dojazdu do salonu została rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny postanowieniem Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., zgodnie z którym ustalono dojazd do obiektu tylko od strony drogi nr [...], tj. "[...] ". Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. znak: [...] Dyrektor Oddziału Południowo-Wschodniego w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nakazał przywrócić stan pierwotny naruszonego przez C. i K. P., opiekunów prawnych małoletnich właścicieli działki nr [...] w [...], pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] - [...] w miejscowości [...], poprzez rozebranie dwóch zjazdów do działki nr [...] w terminie do 14 lipca 1999 r. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1654/99 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lipca 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Południowo-Wschodniego w [...] Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] czerwca 1999 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że niezbędne jest ustalenie przez organy daty budowy przedmiotowych zjazdów. Mając na uwadze wskazania Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] nakazał C. i K. P. rozebrać dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...][...] - [...]. W wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano rozbiórki zjazdu w km [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wystąpiła do [...] WINB o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] - [...] w km [...] strona lewa do działki nr [...] w [...]. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...][...] - [...]. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad rozbiórkę zjazdu. GINB wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowy zjazd powstał w latach 1997-1999. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki z września 1997 r. został zaznaczony przepust na rowie przydrożnym w miejscu, w którym obecnie znajduje się zjazd. Natomiast istnienie zjazdu zostało stwierdzone przez zarządcę drogi w dniu [...] kwietnia 1999 r. W niniejszej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Następnie powołał art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., który stanowi, że "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że zjazd z drogi stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zjazd zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane zalicza się do kategorii IV obiektów budowlanych. W związku z powyższym – jak wskazał organ - budowa zjazdu, będącego obiektem budowlanym na zasadach określonych w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl przepisu art. 48 Prawa budowlanego: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". GINB wskazał, że powyższy przepis dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Oznacza to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07). Mając powyższe na uwadze – w ocenie organu - zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. (Dz. Woj. [...]) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowy zjazd znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KD (GP/Z) będącym terenem istniejącej drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z treści planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dostępność do drogi - do czasu pozostawienia drogi w kategorii drogi krajowej - jest ograniczona i regulowana na warunkach przepisów odrębnych. GINB wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.), stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Wskazał, że powyższy przepis zezwala na zastosowanie zjazdu z drogi krajowej w sytuacjach wyjątkowych, które ze względu na potrzeby zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wyjątkowość oznacza, że nie ma możliwości innego dojazdu do nieruchomości lub brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1074/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1649/05). W rozpatrywanej sprawie – jak zauważył organ - nie ulega wątpliwości, że nieruchomość, której właścicielami są skarżący posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...]. Dodatkowo wskazał, że już w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. Dyrektor Oddziału Południowo-Wschodniego w [...] Dyrekcji Dróg Publicznych wykazywał istnienie dużego natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...]. Natomiast w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Naczelnik Wydziału ds. Uzgodnień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wykluczył możliwość istnienia przedmiotowego zjazdu. Dalej organ wyjaśnił, że każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy GP, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe, należało nakazać, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, rozbiórkę przedmiotowego zjazdu, gdyż jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane. Następnie GINB przywołał art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że do wykonania na swój koszt obowiązku wskazanego w decyzji, o której mowa w art. 48, zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wskazany przepis wskazuje na pewną kolejność adresatów decyzji, która powinna być brana pod uwagę przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreśla się w szczególności, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być inwestor, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Wskazał, że wybór adresata nakazu rozbiórki jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji takiej nakaz rozbiórki winien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organ wskazał, że inwestorami przedmiotowej samowoli budowlanej byli C. i K. P., jednakże w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadali oni tytułu prawnego do obiektu. J. i M. S., będący aktualnymi właścicielami działki nr [...] w [...], do której prowadzi przedmiotowy zjazd, także nie posiadają żadnych uprawnień do władania tym obiektem. GINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...], na której powstał zjazd, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, będącej następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie nałożył na zarządcę drogi, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nakaz rozbiórki przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] relacji [...]-[...], gdyż podmiot ten zapewni wykonalność decyzji i dlatego należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Ustosunkowując się zaś do kwestii podnoszonych przez skarżących wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena konkretnej sprawy, tj. samowolnie wybudowanego przez C. i K. P. zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Nie ma zatem możliwości przy jej rozstrzyganiu weryfikowania prawidłowości i zasadności wybudowania innych zjazdów położonych przy tej samej drodze. W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] J. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], a następnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję pomimo, iż niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 2004 r.,  2. naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. wraz ze zwrotem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r, nr [...] nakazującą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad rozbiórkę zjazdu zlokalizowanego w km [...] drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...] strona lewa, prowadzącego do południowej części działki nr [...] w [...], wybudowanego na działce drogowej nr [...], obr. [...], gmina [...], powiat [...] wraz z przepustem towarzyszącym temu zjazdowi. W ocenie sądu kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], którą nakazano C. i K. P. przywrócić stan poprzedni pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] - [...] poprzez rozebranie dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w km [...] str. lewa i km [...] str. lewa wykonanych do działki nr [...]. Z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r., w którym organ wnosił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...][...] - [...] w km [...] (dawny km drogi [...]) str. lewa wykonanego do działki nr [...], wynika że: "w postępowaniu egzekucyjnym dokonano rozbiórki tylko jednego ze zjazdów. Drugi zjazd w km [...] str. lewa nadal istnieje. Ponieważ decyzja tut. organu z której wynikał obowiązek likwidacji tego zjazdu była skierowana do innego niż obecnie właściciela działki nie można jej obecnie poddać egzekucji. Obecnie właścicielami działki nr [...] są M. S. i J. S.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalności zjazdu w km [...] str. lewa i ustalił, że zjazd ten jest tym samym zjazdem zlokalizowanym w km [...] (dawny km drogi) i objętym decyzją rozbiórkową – strona 3 uzasadnienia decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W ocenie Sądu taki stan rzeczy obligował organ do umorzenia wszczętego postępowania. Tymczasem [...] WINB wydał nową decyzję w sprawie bez wzruszenia decyzji poprzedniej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Stwierdzeniu nieważności podlega także decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd wojewódzki uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżony do sądu akt jest dotknięty wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dlatego należało uwzględnić skargę przez stwierdzenie nieważności obu decyzji. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 777/10, LEX nr 966211). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy.