III SA/Gd 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. spraw ze skarg I. T. oraz K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...]; z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 12 listopada 2014 r. (nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2014 r. nr [...] i z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr [...], którymi organ odmówił K. i I. T. przyznania zasiłków celowych. W sprawach zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją dnia 6 marca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił I. i K. T. (małżonkom) przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na odzież, obuwie, leki, opłaty za prąd, opłaty za gaz, czynsz mieszkaniowy, środki higieny osobistej, leki, koszty telefoniczne, koszty przejazdów. Z kolei decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił ww. osobom przyznania zasiłku celowego na: opłaty na prąd, opłaty za gaz, czynsz mieszkaniowy, koszty telefoniczne, koszty przejazdów, leki. W podstawach prawnych decyzji organ przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1, art. 39, art. 41 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), W uzasadnienia decyzji wskazano, że w trakcie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wynosi 1.028,50 zł (na osobę 257,13 zł). Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi z kolei 456 zł. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba bez zaspokojenia której określona osoba nie może egzystować. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych (dochodowych) nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy pomocy społecznej winny bowiem dostosowywać rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy. Co ważne, pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymywania rodzin. Z zebranej dokumentacji wynika, że od końca 2011 r. rodzina składa co miesiąc wnioski o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, w którym znajduje się ten sam katalog potrzeb. W roku 2013 r. rodzina otrzymała pomoc w formie zasiłków celowych na kwotę 1950 zł. W miesiącu styczniu i marcu 2014 r. rodzina otrzymała zasiłki celowe na wymienione wyżej cele na łączną kwotę 700 zł. Organ dodał, że zadaniem organów pomocy społecznej nie jest pokrywanie comiesięcznych wydatków rodziny, a jedynie wspomaganie w przezwyciężaniu trudności życiowych. Irena i Kazimierz T. wnieśli odwołanie od tej decyzji opisując trudną sytuację rodziny. Zarzucili, że organ bezpodstawnie odmawia im świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 12 listopada 2014 r. (nr [...] i nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji . Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, że rodzina wnioskodawców, w której występuje niepełnosprawność, spełnia przesłanki przyznania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej, w tym kryterium dochodowe. Niemniej jednak zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości przez nią oczekiwanej. Zasiłek celowy jako przeznaczony na zaspokojenie określonej potrzeby nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Jest on bowiem doraźnym świadczeniem pieniężnym, które w istocie nie jest przyznawane na określony czas. Z uwagi na istotę zasiłku celowego jak i realia rozpatrywanych spraw decyzje odmawiające przyznania zasiłku nie przekraczają granic uznania administracyjnego i są zgodne z prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób w pełni prawidłowy wziął pod uwagę nie tylko sytuację materialną i rodzinną wnioskodawców ale również sytuację finansową ośrodka pomocy w kontekście kompleksowego rozdzielenia pomocy pomiędzy wszystkich potrzebujących. Do końca kwietnia 2014 r. z zasiłków celowych wypłaconych przez Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej Nr [...] skorzystały 243 środowiska. W okresie pierwszych czterech miesięcy 2014 r. średnia kwota zasiłku na środowisko wynosiła 302 zł. W tym okresie rodzina T. otrzymała zasiłki celowe w łącznej kwocie 1.250 zł. Przyznane zasiłki są zatem znacznie wyższe niż kwota przeciętnej pomocy przyznanej w tożsamym okresie jednemu środowisku pozostającemu pod opieką ośrodka pomocy społecznej. Organ odwoławczy zauważył, że strony w sposób systematyczny i ciągły korzystają z szeregu świadczeń pieniężnych składając wnioski od listopada 2011 r. W miarę możliwości finansowych ośrodka otrzymują pomoc. Zasiłek celowy nie może mieć charakteru świadczenia stałego bądź okresowego. Ponadto wnioskodawcy muszą zrozumieć, że pod opieką ośrodka pomocy społecznej znajduje się nie tylko ich rodzina, ale także inne osoby potrzebujące. Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości aby poprawić zaistniałą sytuację materialną i bytową rodziny. Dalej wyjaśnił, że pomoc finansowa gminy na pokrycie części wydatków mieszkaniowych udzielana jest w formie dodatku mieszkaniowego. Nie jest możliwe przyznanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych. I. i K. T. zaskarżyli opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwestionując twierdzenia, że otrzymują zasiłki stałe i okresowe w sposób systematyczny i ciągły. Wręcz przeciwnie często otrzymują decyzje odmowne albo przyznające bardzo niskie kwoty. Ich zdaniem istnieje grupa podopiecznych ośrodka pomocy społecznej, która otrzymuje dużo wyższe świadczenia pieniężne. Skarżący twierdzili, że odmowa przyznania im zasiłków lub wypłata ich w niskiej wysokości nie zapewnia rodzinie nawet minimum egzystencji. Oni sami wykorzystują wszystkie możliwości, by poprawić swoją sytuację materialną i bytową. Z winy organów nie mogą jednak w pełni korzystać ze świadczeń pomocy społecznej. Wskazując na uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nr [...] skarżący kwestionują podane w uzasadnieniu liczby odnośnie wielkości świadczonej przez organ pierwszej instancji pomocy, jak również, że Kolegium myli się pisząc o zakresie przyznanej skarżącym pomocy. Błędy te powielane są, zdaniem skarżących, w innych decyzjach organu z dnia 12 listopada 2014r. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W jego ocenie rodzina T. nie może oczekiwać, że ich potrzeby będą zaspokajane z pomocy społecznej w każdym miesiącu. Powołało się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 32/14), w którym podzielono stanowisko organów w analogicznej sprawie. Na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarządził połączenie do wspólnego rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt III SA/Gd 12/15 (dotyczącej decyzji nr [...]) oraz sygn. akt III SA/Gd 14/15 (dotyczącej decyzji nr [...]) i prowadzić wspólne akta pod sygnaturą akt III SA/Gd 12/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi nie mogły być uwzględnione albowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i uwzględniły wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe rodziny wnioskodawców, a następnie precyzyjnie przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ), jak również sytuację osób ubiegających się o przyznanie ww. świadczeń. W sposób jak najbardziej uzasadniony wzięto także pod uwagę zakres wszystkich świadczeń przyznanych wnioskodawcom z pomocy społecznej w danym okresie. Jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej, tj. do 2011 r. rodzina Ireny i Kazimierza T. objęta jest kompleksową, systematyczną i ciągłą pomocą Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [...] w G.. Ich sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom tego organu. Co istotne, skarżącym na przestrzeni lat 2011-2014 udzielana była wszechstronna pomoc, m.in. w postaci zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, środków czystości, dopłatę do energii elektrycznej czy gazu, a także pomoc udzielana w ramach programu "Pomocy państwa w zakresie dożywiania". Organy wykazały również, że z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka i konieczność rozdzielenia rozważnie i sprawiedliwie środków przeznaczonych na zasiłki celowe pomiędzy wszystkich potrzebujących, nie było możliwe udzielenie skarżącym wnioskowanej pomocy. Istotne w sprawie jest to – co podkreślił w uzasadnieniu organ odwoławczy – że odmowa przyznania zasiłków celowych na wskazane we wniosku cele bytowe jest uzasadniona, skoro rodzina regularnie (comiesięcznie) wnosząc o udzielenie pomocy na te same lub zbliżone cele, korzysta z pomocy finansowej w postaci innych zasiłków celowych, a zatem nie jest pozbawiona pomocy ze strony gminy. Organ słusznie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej nie wprowadza limitów w zakresie składania wniosków o pomoc społeczną i każdy, niezależnie od dochodów i potrzeb, może składać dowolną ilość wniosków, co jednak nie oznacza, iż każdy otrzyma pomoc w oczekiwanym zakresie, gdyż środki finansowe ośrodka pomocy społecznej muszą starczyć dla każdego, kto pomocy wymaga, a konieczność rozważnego i sprawiedliwego dysponowania tymi środkami prowadzi do wniosku, że osoby regularnie występujące o pomoc muszą spodziewać się, że zasiłki im wypłacane będą mniejsze lub nie zostaną im przyznane z uwagi na potrzeby innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej. W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszych sprawach wnioskowanej przez skarżących pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłków celowych w oparciu o regulację zawartą w art. 39 ustawy. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy zauważyć, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Należy wskazać, że podnoszona przez skarżących okoliczność, iż innym rodzinom organ pierwszej instancji przyznaje zasiłki w kwotach wyższych z oczywistych powodów nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd dokonuje bowiem oceny jedynie zaskarżonych decyzji, a ponadto - jak wskazano wyżej - to organ pomocy dokonuje rozdziału środków finansowych mając na względzie wyżej wskazane przesłanki. Z kolei odnośnie zakwestionowania podanych w uzasadnieniu decyzji liczb określających wielkość świadczonej przez organ pierwszej instancji pomocy, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy powołał się na informacje przekazane przez Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej Nr [...] w G.. Wskazywana przez skarżącego różnica odnośnie ilości rodzin, którym przyznano zasiłki celowe wynikała z faktu, że informacje te obejmowały różny okres czasu: pierwsza obejmowała okres od stycznia do 10 marca 2014 r., zaś druga od stycznia do końca kwietnia 2014r. Zatem normalnym jest, że w drugim okresie ilość rodzin, którym przyznano zasiłek była wyższa. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano liczbę rodzin objętych pomocą oraz średnią kwotę zasiłków celowych przypadających na jedną rodzinę w okresie od stycznia do kwietnia 2014 r., tj. 302 zł. Ta średnia kwota została następnie zestawiona z kwotą zasiłków przyznanych skarżącym w tym okresie, które zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu. Z przedstawionego przez organ odwoławczy zestawienia wynika wprost, że kwota pomocy przyznana skarżącym w okresie od stycznia do kwietnia 2014 r. przewyższała średnią ośrodka, tak więc nie można mówić o tym, że ośrodek w jakikolwiek sposób skarżących dyskryminuje. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżących źródła ich stałego utrzymania. Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości aby poprawić zaistniałą sytuację materialną i bytową rodziny. Taka poprawa może wynikać m.in. ze skorzystania z wszelkich form wsparcia finansowego wynikających z przepisów innych niż te zawarte w ustawie o pomocy społecznej (dodatki mieszkaniowe, świadczenia rodzinne). W świetle powyższych zapatrywań nie można organom orzekającym w sprawie postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń w pełnym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżących, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby stron, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił wniesione skargi.