III SA/Gd 134/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wejherowie na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XIV/116/2019 w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Gminy Choczewo 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. Prokurator Rejonowy w Wejherowie (dalej również jako - "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się w niej stwierdzenia nieważności § 3 ust.1 i 2 uchwały Rady Gminy Choczewo z dnia 19 grudnia 2019 r., nr XIV/116/2019 w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na ternie Gminy Choczewo, a która to uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2500 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Prokurator Rejonowy w Wejherowie zarzucił zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa, a mianowicie.: - art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 - dalej także jako: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2021 r., poz. 1376 - dalej również jako: "u.d.p.") poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 2 uchwały odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku"; - art. 40 ust. 5 i ust. 8 u.d.p. polegające na niewskazaniu w treści § 3 ust. 1 i 2 uchwały dotyczącego ustalenia stawki opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych poprzez umieszczenie w tym pasie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaganego treścią art. 40 ust. 5 u.d.p. zapisu, iż zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż rok opłata jest pobierana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia na nim urządzenia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że weryfikacja zgodności z prawem zapisów zaskarżonej uchwały wskazuje na nieuprawnione użycie w § 3 ust. 2 pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p., podkreślając w tym zakresie, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Zamieszczając powyższe wyrażenie, Rada Gminy dopuściła się przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Uzasadniając drugi zarzut Prokurator wskazał, że treść art. 40 ust. 5 u.d.p., stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem analiza treści § 3 uchwały, w którym organ zawarł regulacje dotyczące ww. urządzeń nie zawiera obligatoryjnego wskazania wynikającego z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Choczewo odniosła do poszczególnych zarzutów skargi. W zakresie pierwszego z postawionych zarzutów organ przyznał, że treść § 3 ust. 2 uchwały, w której posłużono się pojęciem "roku kalendarzowego" jest wadliwa. W odniesieniu do drugiego z zarzutów organ stanął na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepisy o drogach publicznych nie nakazują bowiem organom stanowiącym gminy na obligatoryjne zawarcie w wydawanych na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. postanowień dotyczących sposobu obliczania opłaty w przypadku, gdy zajęcie pasa drogowego trwa krócej niż rok, ani tym bardziej na modyfikowanie treści art. 40 ust. 5 u.d.p., z której wprost wynika sposób obliczania opłaty w opisanej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej w części uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie w całości. Prokurator Rejonowy w Wejherowie kontrolą sądową objął uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 19 grudnia 2019 r., nr XIV/116/2019 w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Gminy Choczewo, w zakresie regulacji zawartej w § 3 uchwały. Na wstępie należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora Rejonowego w Wejherowie, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Nie może bowiem budzić najmniejszych wątpliwości, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie (1m²) pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09). Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Tym samym Konstytucja RP w tym artykule upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Wejherowie uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.). Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi Rejonowemu w Wejherowie, że zapisem § 3 ust. 2 uchwały Rada Gminy Choczewo wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że stawki opłat odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku". Doprowadziło to w konsekwencji do modyfikacji treści ustawowego uregulowania rok - jako okresu pobierania opłaty - określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. (roczna stawka). Mimo, że takie dookreślenie może być pomocne obliczeniu opłaty za niepełny rok umieszczenia urządzenia, to jest ono niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Jak trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wejherowie, zamieszczając powyższe wyrażenie, Rada Gminy Choczewo dopuściła się, przekroczenia uprawnienia do stanowienia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stanowisko to znajduje również odzwierciedlenie w poglądzie WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., III SA/Po 274/18, przyjął, że użycie pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" - jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić. Treść powołanych przepisów u.d.p. nie upoważniały zatem Rady Gminy Choczewo do wprowadzenia do uchwały pojęć z nimi sprzecznych. W konsekwencji w punkcie pierwszym sentencji wyroku Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 2 uchwały. Niezależnie od powyższego, nie może ujść uwadze, że pojęcie "roku kalendarzowego" zostało zawarte tylko w ust. 2 skarżonego § 3 uchwały. Natomiast ust. 1 § 3 uchwały, stanowi o okresie jednego roku, co niewątpliwie odpowiada ustawowemu pojęciu "roku" (art. 40 ust. 5 ustawy) i umożliwia, co ważne, prawidłowe obliczenie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z tego też powodu brak było podstaw do zakwestionowania w tej części przyjętej przez Radę Gminy Choczewo regulacji. Nie można bowiem przyjąć, że doszło w ten sposób do nieuprawnionej transformacji ustawowego pojęcia "roku". Ponadto, Prokurator Rejonowy w Wejherowie w skardze zarzucił również brak w uchwale (w § 3 ust. 1 i 2) zapisu odnoszącego się do zajęcia pasa drogowego w okresie krótszym niż rok. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p. umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Przywołana treść przepisu ustawy niewątpliwie określa sposób obliczenia opłaty w przypadku umieszczenia urządzenia w krótszym okresie czasu, niż rok. Tym samym brak w uchwale regulacji w tym zakresie nie może przemawiać za istotnym naruszeniem prawa. Także, zasady techniki prawodawczej przemawiają przeciwko powtarzaniu przepisów ustawy, co trafnie zostało podniesione w odpowiedzi na skargę. Dlatego w tej części skarga nie mogła zostać uwzględniona, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku. Na zakończenie rozważań można dodać, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (lub części uchwały) jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem ex tunc. Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę w punkcie pierwszym wyroku oraz w punkcie drugim wyroku oddalił ją w pozostałym zakresie (art. 151 p.p.s.a.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).