III SA/Gd 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy oddala skargę. Decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r. Starosta orzekł o odmowie zmiany lub uchylenia swojej decyzji nr [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie odmowy umorzenia do 50% pożyczki nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w tym zakresie. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 154 § 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 grudnia 2007 r. zawarta została umowa pożyczki pomiędzy G. D. a Urzędem Pracy w S. z przeznaczeniem na podjęcie działalności gospodarczej. Na mocy tej umowy przekazano stronie 16.000 zł. Jako formę zabezpieczenia przyjęto hipotekę na nieruchomości położonej w K.- Kw [...] oraz poręczenie od [...] Agencji Rozwoju Regionalnego w C. Poręczyciel uległ likwidacji, a likwidator wykazuje bierną postawę. Pożyczka miała być spłacona do 7 stycznia 2001 r. W dniu 13 marca 2000 r. G. D. zwróciła się do Urzędu Pracy o umorzenie do 50% pożyczki uzasadniając, że nie ma czego spłacać dalszych rat i że spełniła wszystkie warunki umowy. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr [...] Starosta odmówił umorzenia do wysokości 50% przedmiotowej pożyczki. Organ wskazał, że nie został dotrzymany termin spłaty raty kapitału i odsetek określonych w planie spłat. Decyzja ta stała się ostateczna. Wobec zaprzestania przez stronę spłaty pożyczki, Urząd Pracy w dniu 21 września 2000 r. wypowiedział umowę pożyczki w całości wzywając do jej jednorazowej spłaty do dnia 31 października 2000 r. Pozew strony do sądu powszechnego o zapłatę przez Urząd Pracy zadośćuczynienia za szkody moralne i materialne w związku z wypowiedzeniem umowy pożyczki został oddalony. Następnie strona zwróciła się o umorzenie pozostałej do spłaty części pożyczki. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ umorzył odsetki oraz koszty upomnień w wysokości 7.991,11 zł. Odrębnym pismem Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy zobowiązał stronę do zwrotu 7.700 zł oraz przedłożenia propozycji spłaty zadłużenia. W dalszym toku postępowania Urząd Pracy wystąpił z pozwem przeciwko stronie, a Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt [...] zasądził na jego rzecz kwotę niespłaconej kwoty zadłużenia z tytułu pożyczki wraz z należnościami ubocznymi. Wyrok ten został zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Egzekucja jest w toku i komornik przekazuje na rzecz Urzędu Pracy co miesiąc ok. 300 zł. W dniu 4 stycznia 2010 r. strona wystąpiła o uchylenie w/w decyzji nr [...] w trybie art. 154§ 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwo dotyczące art. 154 § 14 k.p.a. jego zdaniem decyzja nr [...] stanowiła podstawę do nabycia uprawnień przez Powiatowy Urząd Pracy w zakresie spłaty przez stronę pożyczki wraz z odsetkami. Podkreślił, że wykonanie decyzji nie doprowadzi do pozbawienia strony środków do życia. Sprawa spłaty jest prowadzona przez komornika sądowego, który regularnie ściąga należności, a nadto realizacja umowy zabezpieczona jest hipoteką. W ocenie organu decyzja nr [...] nie zawiera wad formalno-prawnych, które mogłyby stanowić przesłankę jej uchylenia i wydania nowej decyzji. O prawidłowości tej decyzji świadczy decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 stycznia 2007 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2007 r. II SA/WA 450/07. Sąd wskazał m.in., że organy orzekające dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto kwestia pozostałych do spłaty należności z tytułu umowy pożyczki została prawomocnie rozpatrzona przez Sąd Rejonowy w S. w/w wyrokiem z dnia 10 marca 2003 r. W konsekwencji ma ona powagę rzeczy osądzonej. Wobec braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. G. D. odwołała się od tej decyzji podnosząc, że decyzja z dnia 13 kwietnia 2000 r. nr [...] nie nakładała na nią obowiązków. Przy czym organ administracyjny nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie może sam sobie przyznawać uprawnień kosztem obywatela w drodze decyzji. Wskazała także, iż nie jest konieczne wystąpienie łącznie przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. wystarczy, że zostanie spełniona jedna z tych przesłanek tj. przemawia za tym słuszny interes społeczny albo słuszny interes strony. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda uchylił decyzję organ pierwszej instancji w części orzekającej o odmowie zmiany decyzji nr [...] z dnia 13 kwietnia 2000 r. i o umorzeniu postępowania. Jednocześnie utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Decyzję wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 i art. 154 k.p.a. oraz art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 1997 r. nr 25, poz. 128 ze zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty (Dz. U. Nr 35, poz. 174 ze zm.). Organ odwoławczy uznał, że na mocy decyzji nr [...] żadna ze stron nie nabyła prawa, jak również nie został na stronę nałożony obowiązek. Obowiązek spłaty pożyczki przez G. D. wynikał z zawartej przez nią umowy cywilno - prawnej, a nie tej decyzji administracyjnej. Podzielił stanowisko strony, że do zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. wystarczy spełnienie jednej z dwóch przesłanek. Nie można jednak uznać interesu strony za słuszny, jeżeli zaspokojenie tego interesu byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności uchylenie decyzji ostatecznej w trybie powyższego artykułu nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Również samo subiektywne poczucie pokrzywdzenia i rozczarowania nie może być traktowane jako słuszny interes strony. Tryb postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 § 1 k.p.a. służy do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organ uważa za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linia postępowania w sprawach danego rodzaju. Taką z pewnością nie jest wskazana decyzja. Uchylenie tej decyzji doprowadziłoby do nieuzasadnionego tolerowania niewywiązywania się przez dłużników z zawartej umowy pożyczki. Jeżeli chodzi o uchylenie w części decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że decyzja ta wyszła poza żądanie strony sprecyzowane we wniosku z dnia 4 stycznia 2010 r., w którym domagała się tylko uchylenia decyzji, a nie jej zmiany. Po wtóre organ pierwszej instancji umorzył postępowanie bez uzasadnienia prawnego. Postępowanie to miało swój przedmiot i dokonano w jego trakcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. D. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie, że powinna zostać umorzona jej pożyczka do 50% z uwagi na spełnienie warunków umowy. Zarzuciła w uzasadnieniu, że organy nie podały, na czym oparły podane definicje pojęć; "interes społeczny", "słuszny interes" i "strona". Powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2009 r. III SA/Gd 210/09, w którym uznano, że Starosta [...] i Wojewoda nie są stroną postępowania. Skarżąca zacytowała encyklopedyczne i słownikowe definicje pojęć: "społeczeństwo", "interes" i "słuszność". W jej ocenie utożsamianie się organów ze stroną w postępowaniu administracyjnym tłumaczyłoby dlaczego organy prowadziły postępowanie wbrew zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie rzetelnej procedury. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego dokonując dowolnego ustalenia, nie znajdującego pokrycia w materiale dowodowym. Z uzasadnienia decyzji nr [...] wynika, że nie dopełniła ona warunków umowy pożyczki, bowiem: zawiesiła działalność gospodarczą, na rozwój której została udzielona pożyczka; rozpoczęła przebranżawiać się bez zgody kierownika Urzędu Pracy; nie spłaciła spłaty 50% pożyczki w dniu wydania decyzji. Tymczasem Wojewoda w decyzji z dnia 12 grudnia 2005 r. podważył te ustalenia. Nadto opóźnienie w spłacie 9 raty pożyczki wynikło nie z jej winy ale błędnej informacji Urzędu Pracy i opieszałości jego działania. W ocenie skarżącej spełniała ona wszystkie przesłanki do umorzenia pożyczki. Natomiast działania Starosty o odmowie umorzenia należy uznać za sprzeczne z zakreśloną przez państwo linią walki z bezrobociem, jak również sprzeczne z ustawowymi zadaniami urzędów pracy. Nadto decyzje organów w sprawie naruszają jej interes społeczny i jej słuszny interes. Zaznaczyła, że zgodnie z orzecznictwem decyzja weryfikowana w trybie art. 154 k.p.a., może być zgodna z prawem lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Dlatego oddalenie skargi przez sąd administracyjny na taką decyzję nie wyłącza w danej sprawie możliwości jej zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. Dodała, że Urząd Pracy zwracał się do komornika o prowadzenie egzekucji z nieruchomości, co narusza art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów stwierdził, że w tym postępowaniu nie może rozważać merytorycznej zasadności decyzji Starosty z dnia 13 kwietnia 2000 r. Ponadto organy nie traktowały siebie jako strony toczącego się postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że już raz skarżąca zwracała się wnioskiem z dnia 8 października 2007 r., do Starosty [...] o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Wobec negatywnego rozstrzygnięcia w tej kwestii przez organy obu instancji w tym Wojewody z dnia 17 marca 2008 r. Nr [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 152/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ze względów procesowych uchylił obie decyzje. Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SA/Gd 152/08, iż przepis art. 154 K.p.a., ma zastosowanie jedynie do ostatecznych niewadliwych decyzji administracyjnych na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa, stwierdzić należy, iż skarżąca wyczerpała już wszelkie środki dające możliwość wzruszenia decyzji z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie [...] zarówno w trybie art. 145 K.p.a. jak i art. 156 K.p.a. Nie ulega również wątpliwości, iż występujący w sprawie udzielenia pożyczki na aktywizację zawodową poręczyciel został poinformowany o toczącym się postępowaniu i wezwany do złożenia oświadczenia, nie zareagował, co należy potraktować jako wyraz braku zainteresowania sprawą. Rozpoznając sprawę w trybie art. 154 ani organy administracyjne ani Sąd, nie są władne do kontroli legalności postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie [...]. Postępowanie o zmianie decyzji w trybie tego przepisu nie jest postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. art. 145 i 156 K.p.a., i w żadnym razie nie może prowadzić do obejścia tych przepisów. Oba tryby postępowań nadzwyczajnych używają kategorycznego sformułowania "wznawia się" lub "stwierdza się" podczas gdy przepis art. 154 używa określenia "może być w każdym czasie uchylono lub zmieniono" jeżeli za tym przemawiałby interes społeczny lub słuszny interes strony a na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Jest niewątpliwym, iż troska o środki finansowe, służące zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb bezrobotnym w tym także na tzw. aktywizację zawodową jest interesem społecznym. Pomoc finansowa na aktywizację zawodową udzielona w formie pożyczki pociąga za sobą, o czym wiedziała skarżąca, konieczność jej zwrotu. Pożyczka taka może zostać umorzona do wysokości jej połowy przy jednoczesnym spełnieniu przez biorącą pożyczkę osobę warunków. Warunki te określone w sposób precyzyjny i przejrzysty były znane skarżącej podpisującej umowę. Pożyczka na aktywizację zawodową nie może służyć bogaceniu się pożyczkobiorcy ma jedynie na celu udzielenie bezrobotnym pomocy przy aktywizacji zawodowej. Użyty zarówno w umowie pożyczki jak i w ustawie o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu a także art. 154 K.p.a. termin "może być", świadczy o tym, iż przy ocenie materiału dowodowego a także przy wydawaniu decyzji organy kierują się uznaniem administracyjnym. Wzruszenie decyzji w trybie art. 154 ustawy nie jest obligatoryjne. Podważenie takiej decyzji jest praktycznie niemożliwie jeśli wydający ją organ wyczerpująco i przekonywująco uzasadnił swoje stanowisko. Skarżąca na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. zeznała, iż nieruchomość będąca jej własnością na której znajduje się obiekt w którym prowadzona była działalność gospodarcza jest warta około 10 mln zł. Zatem trudno przyjąć aby za wzruszeniem decyzji [...] przemawiał jej słuszny interes. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.