III SA/Gd 156/11

Dnia 4 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 27 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 29 lipca 2010 r. sporządzona została okresowa opinia służbowa (24.07.2007 r. – 20.07.2010 r.) dotycząca służby stałej młodszego aspiranta R. Ż. pełniącego służbę w Zespole ds. Prewencji Kryminalnej Nieletnich i Patologii Komendy Powiatowej Policji. W części III opinii dotyczącej m.in. wywiązywania się opiniowanego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności wskazano, że "[...] opiniowany z powierzonych obowiązków służbowych wywiązuje się w sposób dostateczny. [...] W okresie opiniowania kilkakrotnie odmówił pełnienia służby patrolowej z funkcjonariuszami ZPI pomimo wystąpienia takiej potrzeby w służbie". We wnioskach końcowych (część E opinii) wskazano, że funkcjonariusz jest przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym. W raporcie z dnia 11 sierpnia 2010 r. R. Ż. wskazał, że nie zgadza się z stwierdzeniem zawartym w dziale III opinii, gdyż taka sytuacja w jego ocenie nigdy nie miała miejsca. Zawsze gdy istniała stosowna potrzeba funkcjonariusz stawiał się bowiem do służby patrolowej i ją pełnił. W następstwie w/w raportu Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia 20 sierpnia 2010 r. powołał komisję, którą w sprawozdaniu z dnia 23 sierpnia 2010 r. stwierdziła, ze analiza zeszytu odpraw, szkoleń, kontroli, rozmów oraz stwierdzonych nieprawidłowości wykazała, że w dniu 23 marca 2010 r. udokumentowana została rozmowa z aspirantem R. Ż., podczas której policjant odmówił pełnienia służby patrolowej. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował funkcjonariusza, że zaskarżoną opinię służbową utrzymuje w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję R. Ż. wniósł o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie § 8 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz art. 7 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie funkcjonariusza wnioski zawarte w opinii nie odpowiadają rzeczywistości gdyż skarżący jest policjantem z wieloletnim stażem starannie i sumiennie wykonującym powierzone obowiązki. Zwłaszcza nieprawdziwe jest twierdzenie zgodnie, z którym funkcjonariusz kilkakrotnie odmówił pełnienia służby patrolowej z funkcjonariuszami ZPI. Co równie ważne, z funkcjonariuszem nie przeprowadzono żadnej rozmowy na temat ocen w poszczególnych kryteriach opinii. W obszernej odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono m.in. dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Organ w odpowiedzi na skargę odniósł się również do kwalifikacji funkcjonariusza w kontekście podniesionych w skardze zarzutów służby oraz do zakresu pełnionych przez funkcjonariusza obowiązków i realizowanych zadań. Na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Komendanta Powiatowego Policji wniósł o odrzucenie skargi powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie I OSK 108/11 z dnia 10 maja 2011 r. wydane w sprawie zainicjowanej przez funkcjonariusza Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 w/w aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska pełnomocnika organu, który wniósł o odrzucenie wniesionej przez R. Ż. skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano się w kwestii dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest opinia służbowa funkcjonariusza policji, uznając taką skargę za dopuszczalną. ( zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 maja 2010 r. sygn. I OSK 1579/09, z dnia 3 grudnia 2010 r., I OSK 896/10). Powołany przez pełnomocnika organu na rozprawie wyrok NSA w sprawie I OSK 108/11 z dnia 10 maja 2011 r. nie dotyczy wykładni przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., zwana dalej ustawą), jak również rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej ( Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), wydany został bowiem w odniesieniu do innego stanu faktycznego i prawnego. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że w tym samym dniu tj. 11 maja 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie I OSK 47/11 oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, gdzie przedmiotem postępowania była sprawa skargi na decyzję – opinię służbową funkcjonariusza policji. Tym samym Sąd ten również nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że skarga na taką decyzję jest niedopuszczalna. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać na treść art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Wzór formularza opinii służbowej oraz szczegółowe zasady i tryb opiniowania funkcjonariuszy zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r., o którym była wcześniej mowa. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego ( art. 35 ust. 2 ustawy). Z treści § 11 ust. 6 w/w rozporządzenia wynika, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania policjanta od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, poprzez dokonanie wyboru spośród określonych w § 11 ust. 5 rozporządzenia sposobów rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania tj. może orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii ( pkt 1 ) albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu ( pkt 2 ). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że opinia służbowa ma charakter decyzji uznaniowej, gdyż sporządzana jest na podstawie zgromadzonych dowodów, które mogą być zinterpretowane w różnorodny sposób, co pozwala na uznaniowe spojrzenie organu na pełnioną przez opiniowanego służbę. Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do okoliczności danej sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej musi wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały przez organ głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z uzasadnienia musi wynikać też, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dowodów, lub nie dokonał oceny tego materiału wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu prawem działania w ramach uznania administracyjnego, czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza te granice i nie jest rozstrzygnięciem dowolnym. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma bowiem istotne znaczenie dla zasady przekonywania obywateli wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne winno bowiem zostać sporządzone zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, oraz brak podstawy prawnej decyzji i jej uzasadnienia w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, orzekając w sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że utrzymuje zaskarżoną opinię w mocy, nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji ani do wniosków odwołania, ani nie wyjaśnił dlaczego utrzymuje w mocy opinię. Mając na uwadze, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne jak i merytoryczne, winien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto winien te sprawę rozpoznać merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w odwołaniu zarzuty i zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Powyższe wynika zwłaszcza z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z mających zastosowanie w sprawie przepisów nie wynika, by w/w zasada znajdowała jakieś ograniczenie w przypadku postępowania odwoławczego w sprawie opinii służbowej funkcjonariusza policji. W konsekwencji tego Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powołanej wyżej zasady. Nie można bowiem za prawidłową uznać decyzji, w której organ nie powołując się przy tym na właściwe przepisy prawa, utrzymuje w mocy opinię służbową, pomijając przy tym ocenę przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Takie działanie organu stanowi zdaniem Sądu również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. bowiem jest to równoznaczne z nierozpatrzeniem przez organ całego materiału dowodowego sprawy. Nadto zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów procedury administracyjnej w zakresie jej elementów, w tym zwłaszcza uzasadnienia, czym narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że takie braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego do okoliczności leżących u podstaw podjęcia określonego rozstrzygnięcia, zaś Sąd pozbawia możliwości dokonana oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem.. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności co do meritum zaskarżonej decyzji, czy też samej opinii byłoby przedwczesne, albowiem postępowanie odwoławcze w sprawie powinno zostać przeprowadzone od nowa w sposób zgodny z przepisami prawa. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając ponownie w sprawie winien organ zwłaszcza zwrócić uwagę na treść przyszłej decyzji, tak aby odpowiadała ona wymogom wskazanym w art. 107 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.