I OSK 47/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 608/10 w sprawie ze skargi P. P. na rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 24 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 608/10 oddalił skargę P. P. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie opinii służbowej. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), bowiem przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy kontroli legalności opinii służbowej funkcjonariusza policji. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie służbowe nie jest celem samym w sobie, ma charakter instytucji instrumentalnej. Służy celom uszczegółowionym w regulacjach, które od rodzaju uzyskanej opinii oraz od częstotliwości uzyskania oznaczonego rodzaju opinii uzależniają zmianę lub rozwiązanie stosunku służbowego policjanta (patrz art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji - możliwość przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji - możliwość zwolnienia policjanta ze służby w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej lub służby kontraktowej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach). Okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza Policji przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie, gwarantując sprawność działania całej formacji zbrojnej, oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby (patrz A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Okresowa opinia służbowa Policji jako decyzja administracyjna, Przegląd Prawa Publicznego nr 3/2008, s. 19 - 28). Opinia służbowa ma charakter decyzji uznaniowej, gdyż sporządzana jest na podstawie zgromadzonych dowodów, które mogą być zinterpretowane w różnorodny sposób, co pozwala na uznaniowe spojrzenie organu na pełnioną przez opiniowanego służbę. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma kierować się organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może jednak nosić cech dowolności, decyzja taka powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy (wyrok NSA z 26 maja 1981 r. SA 810/81, ONSA nr 1, poz. 45). Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie sam przez się sądowej kontroli, ale zakres tej kontroli znacznie ogranicza, tzn. ogranicza się do kontroli zgodności decyzji z normami dopełnienia. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 kpa. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w oparciu o kryteria słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądu administracyjnego. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające jego wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki WSA w Lublinie z 20.V.2008 r., III SA/Lu 584/07 i w Poznaniu z 23.IV.2009r., IV SA/Po 24/09). W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna wątpliwość co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania w tej sprawie poprzedzającego wydanie przedmiotowej opinii jak i samej opinii, która w ocenie Sądu nie nosi cechy dowolności. Analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności treść opinii z [...] lutego 2010 r. pozwala na stwierdzenie, iż Naczelnik Wydziału [...] KMP w Bydgoszczy sporządzając opinię służbową za okres służby od 28 września 2007 r. do 19 lutego 2010 r. dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, a dowody na których się oparł uzasadniają pogląd w postaci stwierdzenia, iż w okresie od października 2009 r. do 12 lutego 2010 r. opiniowany nie wywiązywał się z obowiązków służbowych w zakresie: współpracy z osobowymi źródłami informacji i prowadzenia powierzonych spraw operacyjnych, czego skutkiem było powstanie nieuzasadnionych zaległości i spadek efektywności jego pracy. Sąd zwrócił uwagę, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy powołał komisję do zbadania ww. zaskarżonej opinii służbowej, a jej przewodniczący [...] kwietnia 2010 r. przedłożył sprawozdanie z prac komisji, które uzyskało akceptację organu. Dochowano w ten sposób należytej staranności przy sporządzaniu opinii służbowej przez powołanie na podstawie § 11 ust. 2 cyt. rozporządzenia komisji do zbadania zaskarżonej opinii. Jest to działanie fakultatywne, a fakt powołania takiej komisji potwierdza szczególną dbałość organu o obiektywizm w dokonaniu oceny służbowej. Na ogólną treść zaskarżonej opinii obejmującej okres od 28.09.2007 r. do 19.02.2010 r., składają się 3 okresowe oceny za okresy od 28.09.2007 r. do 24.11.2008 r., od 25.11.2008 r. do 14.12.2009 r. i od 15.12.2009 r. do 18.02.2010 r. Pierwsza z wymienionych ocen okresowych wskazuje, że wszystkie kryteria zawarte w części II oceny zostały określone na poziomie "zgodnie z wymaganiami", natomiast sam policjant określił, że dwa spośród wymienionych kryteriów tj. zdolność analityczna i kreatywność ocenia jako "powyżej wymagań". Na podstawie drugiej z wymienionych ocen postawa policjanta została również oceniona jako zgodna z wymaganiami, jednak w tej ocenie widoczne są znaczące dysproporcje między samooceną policjanta, a oceną poszczególnych kryteriów przez bezpośredniego przełożonego, ponieważ sam policjant aż 7 spośród kryteriów tj. planowanie i organizacja pracy, komunikacja, zdolność analityczna, samodzielność, kreatywność, dyspozycyjność, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych ocenił jako "powyżej wymagań". Z kolei przełożony spośród wymienionych kryteriów ocenił planowanie i organizację pracy, komunikację i samodzielność jako "poniżej wymagań". Dodatkowo w ten sam sposób przełożony ocenił kryterium "realizacja zadań i czynności". Pozostałe kryteria przełożony ocenił wówczas jako zgodne z wymaganiami. Natomiast na podstawie 3 oceny okresowej postawę policjanta oceniono na poziomie poniżej wymagań. Pomimo oceny samego policjanta jako "powyżej wymagań", przełożony w stosunku do 3 spośród wymienionych kryteriów tj. planowanie i organizacja pracy, samodzielność i realizacja zadań i czynności ocenił jako "poniżej wymagań". Ocena tych trzech kryteriów złożyła się ostatecznie na wniosek końcowy dotyczący nie wywiązywania się przez opiniowanego z obowiązków służbowych tj. pierwsza opinia służbowa o nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Organ szczegółowo wyjaśnił, że ocenione "poniżej wymagań" kryterium planowania i organizowania pracy, w treści § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyjaśnione zostało jako zdolność gradacji zadań według ich ważności, sprawnej i terminowej ich realizacji, umiejętności zbierania i porządkowania informacji, ustalania priorytetów i scenariuszy działań zapewniających realizację założeń oraz tworzenia planów w różnych perspektywach czasowych. Natomiast z opinii przełożonego wynikało, że opiniowany policjant wielokrotnie poprzez złą organizację pracy obarczał swoimi zadaniami członków innych zespołów, a obowiązki, zwłaszcza w ostatnim okresie czasu, wykonywał niesprawnie i nieterminowo, co znajduje potwierdzenie we wpisach kontrolnych prowadzonych spraw, zarówno przez bezpośrednich przełożonych jak i przez wydającego opinię, przy czym jak podkreślono, to kryterium dwukrotnie zostało ocenione na poziomie "poniżej wymagań" w 2 ostatnich ocenach okresowych. Jeżeli chodzi o kryterium samodzielności jako drugie kryterium, które zostało ocenione "poniżej wymagań" w przedmiotowej opinii służbowej, to w myśl § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, podczas oceny tego kryterium należy uwzględnić w szczególności umiejętność działania bez angażowania innych osób oraz konieczności nadzoru przełożonych. Natomiast z akt sprawy wynika, że opiniowany obarczał w sposób nieuzasadniony innych pracowników obowiązkami, które mógł i powinien samodzielnie wykonać, czego potwierdzeniem jest informacja zawarta w Stanowisku Naczelnika z [...].04.2010 r. o fakcie przekazania spraw realizowanych dotychczas przez [...] P. P. innym policjantom, którzy zmuszeni byli do realizowania również tych czynności, których ww. policjant nie wykonał terminowo, a stanowiły one zaległości. W 2 ostatnich ocenach okresowych bezpośredni przełożeni ocenili tą cechę jako poniżej wymagań, a z części opisowej opinii wynikało, że opiniowany wymaga stałego nadzoru. Słusznie zatem organ zwrócił uwagę, że policjant z długim stażem służby w Policji ([...] lat, w tym [...] lat w pionie [...]), posiadanym doświadczeniem zawodowym powinien samodzielnie realizować obowiązki służbowe w oparciu o znane procedury, a w konsekwencji nie powinien wymagać stałego nadzoru ze strony przełożonych. Trzecim i zarazem ostatnim kryterium ocenionym "poniżej wymagań" była realizacja zadań i czynności, która w cyt. rozporządzeniu określona została jako wykonawstwo zadań i czynności służbowych w celu uzyskania wyników pożądanych z punktu widzenia służby i ustawowych zadań Policji oraz liczby i jakości załatwionych spraw (jednostek zadaniowych). Z części opisowej opinii wynika, że policjant od października 2009 r. do 12.02.2010 r. nieprawidłowo realizował obowiązki służbowe. Dotyczyło to współpracy z osobowymi źródłami informacji i prowadzenia powierzonych spraw operacyjnych i skutkowało powstaniem nieuzasadnionych zaległości, przyczyniając się do spadku efektywności jego pracy. Wbrew zarzutom opiniowanego, który neguje brak współpracy z osobowymi źródłami informacji, podając, iż w grudniu 2009 r. odbyło się spotkanie z informatorem, a ponadto na bieżąco współpracował z ww. osobami, z akt sprawy wynika (co powołał również organ w Stanowisku), iż opiniowany rzeczywiście spotkał się z informatorem, nie uzyskując od niego żadnej informacji, jednak nie tym, z którym miał współpracować i którego ujawnione zachowanie współpracy dotyczyło. W Stanowisku do odwołania Naczelnik Wydziału KMP wskazał również, że w październiku 2009 r. skontrolował także kwestię terminowości archiwizowania spraw zakończonych przez [...] P. P. i stwierdził wówczas zaniedbania, które objęły okres od 11.09.2008 r. do 8.09.2009 r. - dotyczyły 14 teczek (spraw zakończonych). Potwierdzeniem tego są kserokopie spisów akt przekazanych do archiwum (spis nr [...] i [...] z [...].10.2009 r.). Natomiast potwierdzeniem nieprawidłowości w prowadzonych sprawach, które miały miejsce od października 2009 r. do lutego 2010 r. są kserokopie kart kontroli i nadzoru w sprawach [...],[...] oraz w teczce operacyjnego sprawdzenia krypt. "[...]", z których wynika, że niektóre z wpisów kontrolnych, jak podaje opiniowany, miały miejsce już po fakcie wydania przedmiotowej opinii (ostatnim wpis pochodzi z [...].02.2010 r.). Podkreślono, że kryterium realizacja zadań i czynności zostało ocenione poniżej wymagań w dwóch ostatnich ocenach okresowych, co świadczy o tym, że [...] P. P. nieprawidłowo realizował czynności w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko od miesiąca października 2009 r. jak sam podaje. W konsekwencji Sąd uznał, że opinię służbową ocenianego funkcjonariusza Policji przeprowadzono starannie i z wykorzystaniem wszystkich instrumentów służących rzetelnemu wyjaśnieniu i analizie okoliczności mających wpływ na ocenę postawy służbowej policjanta, chociażby poprzez powołanie komisji do zbadania ww. zaskarżonej opinii służbowej na podst. § 11 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Zachowano odpowiednie procedury wynikające z tego aktu prawnego oraz uwzględniono okoliczności zawarte w § 6 rozporządzenia. Występujące niedociągnięcia w postaci objęcia opinią okresu choroby, czy opinii przełożonego, który przez 16 dni nie był bezpośrednim przełożonym, nie miały wpływu na podstawową ocenę, gdyż zarzuty nie dotyczyły okresu nieobecności, a nowy przełożony miał orientację w zakresie działania opiniowanego. Wskazano, że zapoznanie z opinią po okresie choroby nie dyskwalifikuje merytorycznych ustaleń, a przede wszystkim nie stanowi naruszenia stosownych procedur, w tym § 9 cyt. rozporządzenia, który nie dotyczy osoby nieobecnej z powodu choroby. Nie ma bowiem podstaw do wzywania opiniowanego w czasie choroby na rozmowę, o której mowa w tym przepisie. Ponadto § 4 ust. 3 pkt 6 cyt. rozporządzenia pośrednio świadczy o wstrzymaniu procedur podczas choroby. Zwrócono uwagę, że wydana opinia obejmowała czas od 28.09.2007 r. do 19.02.2010 r., w którym wydano 3 opinie okresowe. Ostatnia opinia okresowa: od 15.12.2009 r. do 18.02.2010 r. została wydana przez Kierownika [...], który objął to stanowisko 30 grudnia 2009 r., stając się bezpośrednim przełożonym skarżącego. Doszło więc do sytuacji, gdzie opiniujący przez 16 dni nie sprawował faktycznego nadzoru, jednak orzekający organ wskazał, że z dniem 31.12.2009 r. przeprowadzono zmiany organizacyjne w postaci połączenia 2 referatów, a kierownikiem nowej komórki został opiniujący, przejmując podległych policjantów z ich sprawami. Zatem miał on wiedzę na temat zadań realizowanych przez opiniowanego. Organ ustosunkował się do zarzutu, że z uwagi na nieobecność skarżącego spowodowaną chorobą, zapoznano go z opinią dopiero po chorobie. W tym przypadku nie może być mowy o naruszeniu § 9 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 17.06.2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji ..., przewidującego 14–dniowy termin na zapoznanie się z opinią, liczony od dnia sporządzenia opinii. W czasie choroby termin ten uległ zawieszeniu. Za taka interpretacją przemawia regulacja zawarta w § 4 ust. 3 pkt 6 cyt. rozporządzenia. Organ uznał natomiast za uchybienie fakt opiniowania za okres od 12.02.2010 r. do 19.02.2010 r., gdyż w tym terminie skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wyjaśnił jednak, że nieprawidłowości, których dopuścił się policjant powstały przed 12.02.2010 r. Ponadto szczegółowo oznaczono okres, w którym stwierdzono uchybienia i wyrażono zastrzeżenia, dokładnie je opisując, a zatem nie doszło do generalizacji zastrzeżeń i negatywnej oceny za cały okres. Organ szczegółowo opisał, jakie elementy oceny złożyły się na okoliczności, które mieszczą się w pojęciu: planowanie i organizacja pracy, samodzielność oraz realizacja zadań i czynności. Sąd podkreślił, że opiniowanie służbowe nie odbywa się na zasadach typowego prowadzenia postępowania dowodowego, lecz jak sama nazwa wskazuje, ma charakter opinii, a więc charakter oceny, a zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Dla prawidłowości oceny wystarczające jest ustalenie kryteriów oceny; czy istniały podstawy do uznania, że wskazane fakty w ramach ocenianych kryteriów mogą być brane pod uwagę dla wydania opinii i znajdują uzasadnienie dla formułowanych zarzutów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału procesowego, w szczególności pominięcie oceny akt personalnych skarżącego znajdujących się w aktach sprawy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej jego oceny pozostałego materiału dowodowego. Ponadto, Sądowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów regulujących opiniowanie służbowe: 1) § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji ... poprzez nieuwzględnienie w opinii służbowej całego okresu opiniowanego tj. od 28 września 2007 do 19 lutego 2010 roku i brak wyjaśnienia podniesionego zarzutu w zaskarżonym wyroku a jedynie powielenie uzasadnienia widniejącego w zaskarżonych decyzjach, 2) § 6 ust. 1 pkt 4, 8, 12 cyt. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez brak wskazania przez Sąd, w jaki sposób organy wydające zaskarżone decyzje, udowodniły ocenione kryteria jako "poniżej wymagań" ograniczając się w zaskarżonym wyroku jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, np. "nieterminowo" "wielokrotnie" "niepoprawnie" - bez wskazania, jakie dowody na przytoczone okoliczności wskazał organ wydający zaskarżoną decyzję, Na podstawie powyżej przedstawionych zarzutów wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a na wypadek uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania jest nieuzasadniona natomiast podstawa naruszenia przepisów prawa materialnego jest oczywiście uzasadniona - o: 2) uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji - Rozkazu Personalnego nr [...] z [...] maja 2010 roku oraz poprzedzającej opinii służbowej z [...] lutego 2010 roku, a także 3) o zasądzenie od strony pozwanej na rzecz powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za wszystkie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odwołując się od opinii służbowej P. P. wskazał uchybienia formalne oraz fakt, że opinia dotyczy trzyletniego okresu służby, a w jej uzasadnieniu wskazano nieprawidłowości bez wskazania żadnych dowodów potwierdzających te nieprawidłowości (które to skarżący także kwestionował) od października 2009 roku. Powyżej przytoczona część uzasadnienia zaważyła na tym, że wydający opinię uznał, że w okresie trzyletnim funkcjonariusz nie wywiązywał się z obowiązków służbowych pomijając milczeniem ponad dwuletni okres pracy, który jest także przedmiotem wydanej opinii służbowej. Na skutek wniesionego odwołania Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii służbowej a następnie utrzymał zaskarżoną opinię w mocy. W treści uzasadnienia organ rozpoznający odwołanie przyznał, że zaistniały uchybienia formalne w zakresie tego, że opinia dotyczy okresu, gdy policjant przebywał na zwolnieniu lekarskim i tego, że za okres od 15 grudnia 2009 do 31 grudnia 2009 roku policjant był oceniany przez osobę, która nie była jego bezpośrednim przełożonym jednakże uchybienia te uznał za niemające wpływu na podjęte przez siebie rozstrzygnięcie. W zakresie natomiast głównego zarzutu dotyczącego tego, że opinia dotyczy trzyletniego okresu służby, a w uzasadnieniu odniesiono się jedynie do okresu od października 2009 roku do 12 lutego 2010 roku (4,5 miesiąca służby) w ogóle nie wyjaśnił podobnie, jak nie wyjaśnił, dlaczego argumentację opiniującego wyrażoną w opinii z [...] lutego 2010 r. uznał za słuszną, ograniczając się jedynie do jej przepisania lekkiego uzupełnienia (np. o słownikowe wyjaśnienie pojęcia "samodzielność") i uznania za swoją. Sąd w uzasadnieniu uznał za udowodnione okoliczności faktyczne wskazane w zaskarżonej decyzji, a także uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że Naczelnik Wydziału [...] KMP w Bydgoszczy sporządzając opinię służbową za okres służby od 28 września 2007 roku do 19 lutego 2010 roku dokładnie wyjaśnił stan faktyczny a dowody, na których oparł swoją opinię uzasadniają pogląd, że skarżący nie wywiązywał się właściwe z obowiązków służbowych, jednakże powyższe stwierdzenie Sądu nie ma żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w aktach personalnych skarżącego. Z akt personalnych jednoznacznie wynika, że policjant w okresie opiniowanym uzyskiwał nagrody, a także miał przez Komendanta Miejskiego podwyższany dodatek motywacyjny właśnie za osiągane wyniki w pracy i jej należyte wykonywanie. Skarżący nie zgadza się całkowicie z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że opiniujący w sposób właściwy dokonał oceny w trzech kryteriach poniżej wymagań bowiem zarówno opinia, jak i zaskarżona do sądu decyzja nie wskazuje żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających taką ocenę i przełożenia tego na wydanie negatywnej opinii służbowej za trzyletni okres służby. Stawianym nadal zarzutem zarówno w odwołaniu, jak i w niniejszej skardze jest to, że wydana opinia dotyczy okresu od 28 września 2007 do 19 lutego 2010 roku, a w uzasadnieniu decyzji wskazano na nieprawidłowości bez przytoczenia konkretnych okoliczności faktycznych wykonania pracy od października 2009 roku do 12 lutego 2010 roku bez udowodnienia tych nieprawidłowości i bez wskazania zdarzeń, które potwierdzałyby te zarzuty oraz bez przedstawienia dowodów na wskazane okoliczności natomiast Sąd bez wskazania, na czym oparł swoje stwierdzenie uznał stanowisko organu za udowodnione i prawidłowe. Sąd powielił stanowisko, że podstawy wydania negatywnej opinii służbowej zostały udowodnione jednakże nie wskazując żadnych zdarzeń, dowodów potwierdzających ocenione poniżej normy kryteria za zasadne. Ponadto niczym nie poparte jest stanowisko Sądu, że organ szczegółowo wyjaśnił oceniane poniżej kryteria, bowiem nie można przyjąć za szczegółowe wyjaśnienie przytoczenie słownikowych definicji pojęć oraz definicji zawartych w rozporządzeniu a należy odnieść powyższe do ocenianego i wskazać, jakie konkretnie uchybienia wpłynęły na ocenę poniżej wymagań, czego nie uczynił organ, a Sąd bezpodstawnie uznał je za udowodnione. Ponadto, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, które następnie zostały przeniesione do uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy są na tyle ogólne, że trudno nie tylko zgodzić się z ich zasadnością, ale także ustosunkować się do nich bowiem organ posługuje się sformułowaniem "wielokrotnie" nie wskazując na żadne w tym zakresie fakty potwierdzające pojecie wielokrotności. Ponadto organ wskazał, że sprawy realizowane dotychczas przez skarżącego zostały przekazane innym policjantom do prowadzenia pomijając fakt, że miało to miejsce w czasie nieobecności policjanta spowodowanej chorobą (od 12 lutego 2010 roku do 12 marca 2010 roku zwolnienie lekarskie) i opiniujący policjanta Naczelnik podjął decyzję o przekazaniu spraw innym policjantom, ale nie było to spowodowane zaległościami istniejącymi na dzień pójścia na zwolnienie lekarskie, ale decyzją przełożonego by sprawy te dalej były prowadzone przez innych policjantów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że jeżeli podczas nieobecności spowodowanej chorobą przekazuje się sprawy do prowadzenia innym pracownikom to jest to nieterminowe prowadzenie spraw - sąd nie przytoczył konkretnych zdarzeń przed pójściem na zwolnienie lekarskie, z których wynikałoby opóźnienie w prowadzeniu spraw i konieczność obarczania innych sprawami prowadzonymi przez skarżącego. Brak wskazań faktów, na których oparł swoje stanowisko organ, a za nim Sąd uniemożliwia tak naprawdę odniesienie się do nich. Nie można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że lakoniczne uzasadnienie opinii służbowej wydanej przez Naczelnika, która to nie zawiera żadnych dowodów oraz odniesienia się do wcześniejszych ocen okresowych składających się na zaskarżoną opinię służbową pozwalają stwierdzić, że w "dłuższej perspektywie" trwały wskazane uchybienia i to pozwala zaopiniować negatywnie trzyletni okres służby policjanta. Zdaniem skarżącego wydając opinię służbową wskazującą, że policjant przez okres trzech lat niewłaściwie wykonuje swoje obowiązki nie można w jej uzasadnieniu ograniczyć się jedynie do niecałych trzech miesięcy i to jeszcze bez przytoczenia konkretnych zdarzeń, które miały miejsce w tym okresie. Zarówno organ rozpatrujący odwołanie, jak i opiniujący pracę policjanta nie odniósł się w ogóle do całego okresu opiniowanego tj. od 28 września 2007 roku do 19 lutego 2010 roku, a jest zobowiązany w sposób wyczerpujący odnieść się do całego okresu ocenianego, wskazać na materiał dowodowy na podstawie którego opiniujący dokonał stosownych ustaleń, by umożliwić m.in. właściwą kontrolę sądową w przypadku odwołania się do Sądu. Powyższego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Przedmiotowa opinia została sporządzona w sposób nieprawidłowy gdyż twierdzenia w niej zawarte nie zostały poparte żadnymi konkretnymi zdarzeniami (wyrok WSA z 23 kwietnia 2009 r., IV SA/Po 24/09). Organ powinien uzasadniać swe rozstrzygnięcie, zawrzeć w nim motywy z racji których podjęto decyzję danej treści w przeciwnym razie uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych jak i faktycznych, które powinny być znane a nie domniemane (wyrok WSA z 8 maja 2007, III SA/Wr 155/07. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem sądu, że opinia okresowa została sporządzona prawidłowo, bowiem osoba ją sporządzająca, mimo że w grudniu 2009 r. nie była bezpośrednim przełożonym skarżącego, miała wiedzę co do prowadzonych postępowań przez niego i mogła dokonać oceny tej pracy. Ponadto zupełnie niezrozumiałym jest twierdzenie Sądu (s. l), że "szczegółowo oznaczono okres, w którym stwierdzono uchybienia i wyrażono zastrzeżenia dokładnie je opisujące". Powyższe twierdzenie Sądu nie jest poparte żadnym dowodem ani wskazaniem konkretnego zdarzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w niej w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz obszernie polemizowano z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 106 § 3 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., nie odpowiada wymogom określonym w powołanych na wstępie przepisach. Po pierwsze, w kodeksie postępowania cywilnego nie ma art. 106 § 3. Założywszy jednak, że wnoszący skargę kasacyjną popełnił oczywistą omyłkę (tak przyjęto w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz zostało potwierdzone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego) i w rzeczywistości chodziło mu o art. 106 § 3 p.p.s.a., to przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np. gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej. Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza - wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie stwierdził, a zatem konsekwentnie nie przeprowadzał z urzędu żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Skarżący w postępowaniu sądowym również nie wnosił o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. WSA w Bydgoszczy nie naruszył zatem powołanego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 i § 6 ust. 1 pkt 4, 8 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002 r. nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ pozbawione są uzasadnienia wskazującego na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, czy na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w swej istocie próbą zwalczenia stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych – por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68), wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96) czy wyrok NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.