III SA/Gd 178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieterminowego załatwienia przez Burmistrza Miasta [...] sprawy dotyczącej zmiany organizacji ruchu drogowego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 20 lipca 2012 r. na ul. [...] w U. został postawiony znak drogowy B-35 - zakaz postoju wraz z tablicą T-24. Ponieważ ustawienie znaku uniemożliwiło M. i M. K. zaparkowanie samochodu przed Ich posesją, w dniu 21 lipca 2012 r. skarżący zwrócili się do Urzędu Gminy w U. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie dokumentów związanych z wprowadzeniem opisanej zmiany organizacji ruchu, a w szczególności: "1. podstawy wprowadzenia zmiany, 2. projektu zmiany, 3. opinii właściwej Komisji Rady Miasta oraz innych organów o ile były potrzebne, 4. decyzji Rady Miasta zatwierdzającej zmianę (o ile taka jest wymagana)". Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. M. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., za pośrednictwem Burmistrza Miasta U., skargę na bezczynność organu, zaznaczając, że do tej pory nie otrzymał odpowiedzi na swoją prośbę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. potraktowało skargę jako zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy i postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., wydanym na postawie art. 35 w zw. z art. 37 § 2 Kpa uznało zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium oceniło, że Burmistrz Miasta U. udzielił stronie wyczerpujących, zgodnych z jej wnioskami wyjaśnień w piśmie z dnia 21 sierpnia 2012 r. Zaznaczono przy tym dodatkowo, że postępowanie w sprawie zmiany organizacji ruchu na ul. T. nadal trwało, wobec czego organ nie pozostawał w bezczynności, na którą wskazał M K.. Strona została pouczona, że na postanowienie służy jej prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Po otrzymaniu postanowienia, M K. wystąpił do SKO m.in. o wyjaśnienie, dlaczego jego skarga na bezczynność nie została skierowana do odpowiedniego organu w terminie 7 dni od jej otrzymania. M K. podkreślił, że skarga nie dotyczyła postępowania w sprawie zmiany organizacji ruchu, ale postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ponieważ Burmistrz Miasta U. w dalszym ciągu nie dostarczył skarżącemu żądanych dokumentów, a ustawienie znaku nastąpiło bez wykonania projektu zmiany organizacji ruchu oraz bez jego zatwierdzenia przez Starostwo Powiatowe (pismo z dnia 12 stycznia 2013 r.). W odpowiedzi w dniu 18 stycznia 2013 r. M K. został telefonicznie poinformowany przez pracownika Urzędu Miasta w U., że "został błędnie pouczony co do przysługującego stronie środka zaskarżania, bowiem na postanowienie kolegium w zakresie bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje, a wydane w sprawie postanowienie kolegium wyczerpuje drogę instancyjną". W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r. zatytułowanym "skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]" M K. zwrócił uwagę, że Burmistrz Miasta U. w dalszym ciągu nie dostarczył skarżącemu dokumentów w postaci: wniosku mieszkańca, projektu zmiany organizacji ruchu dla ul [...] opinii właściwej Rady Miasta oraz innych organów, decyzji Rady Miasta zatwierdzających powyższą zmianę, planu skomunikowania posesji. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpoznając skargę, nie zajęło się jej przedmiotem, a więc niewywiązaniem się organu z obowiązku udzielania obywatelowi dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec wynikających z treści skargi wątpliwości co do jej przedmiotu, Sąd zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie, czy przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta U., czy też - stosownie do pouczenia na postanowieniu - postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia 26 listopada 2012 r. Odpowiadając na wezwanie skarżący poinformował Sąd, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia 26 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ww. ustawy stanowi natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przepis ten wyznacza kategorię spraw, które mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd na postawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzuca skargę. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia 26 listopada 2012 r., mocą którego organ - na podstawie art. 35 w zw. z art. 37 § 2 Kpa - uznał zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy przez Burmistrza Miasta U. za nieuzasadnione. Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie podlega tym samym zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko, że skarga na postanowienie wydane na podstawie art. 37 Kpa jest niedopuszczalna dominuje także w orzecznictwie (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 74/13 opubl. LEX nr 1273832). Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Mając na uwadze ww. regulacje normatywne oraz treść wniesionej skargi należy stwierdzić, że skarga na postanowienie wydane w przedmiocie zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy nie podlega kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie powołanego wyżej art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych Skarżący został nieprawidłowo pouczony przez organ o prawie zaskarżania postanowienia do Sądu. Z akt sprawy wynika - co przyznaje sam skarżący - że wnosząc skargę M. K. miał świadomość, że skierowane do skarżącego postanowienie zawierało błędne pouczenie co do prawa wniesienia skargi. Jednak zarówno w skardze, jak i w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 31 marca 2013 r. skarżący jednoznacznie wskazał, że przedmiotem jego skargi jest niezaskarżalne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] z dnia 26 listopada 2012 r. Powyższe wyłącza możliwość uznania przez Sąd, aby wniesiony przez M. K. środek zaskarżenia był skargą na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta U. podlegającą kognicji Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Z tych przyczyn, pomimo widocznych błędów przeprowadzonego przez organy postępowania (m.in. w zakresie błędnego pouczenia oraz w zakresie uznania pisma skarżącego z dnia 5 listopada za zażalenie), skarga M. K. z dnia 30 stycznia 2013 r. nie mogła zostać merytorycznie rozpoznana. Odrzucenie skargi na postanowienie, nie wyłącza dopuszczalności wniesienia przez autora podania, skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji. Jeżeli w ocenie skarżącego Burmistrz Miasta U. nie udzielił informacji publicznej, skarżący może złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy brak przedłożenia żądanych przez skarżącego dokumentów spowodował, że organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Na marginesie niniejszej sprawy Sąd zauważa, że o ile udzielenie informacji nie jest ani indywidualną sprawą administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.), ani cywilną (art. 1 k.p.c.),a jedynie czynnością materialno-techniczną, o tyle oddalenie wniosku o udzielenie informacji lub stwierdzenie jego bezprzedmiotowości zawsze powinno przybierać formę odpowiedniego aktu procesowego tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do tych decyzji stosuje się przepisy Kpa. Z powyższego wynika, że w pozostałym zakresie do wniosków o udzielenie informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy Kpa, w tym - art. 35 i 37 dotyczące terminu załatwienia spraw oraz zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w przypadku informacji publicznej Kpa nie ma zastosowania aż do czasu wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W tym kontekście złożenie skargi na bezczynność organu w zakresie udzielania informacji publicznej nie wymagało wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1034/11 publ. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.