III SA/Gd 185/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na pismo Starszego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia 13 lutego 2026 r., nr GD-0397.53.52.2025.27 w przedmiocie informacji o odmowie uznania wniesionego pisma za sprzeciw wobec czynności kontrolnej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych. Pismem z dnia 10 lutego 2026 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwana dalej także "spółką", "skarżącą") złożyła do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku sprzeciw wobec wezwania spółki pismem z dnia 9 lutego 2026 r. do osobistego stawiennictwa w siedzibie Państwowej Inspekcji Pracy w Gdańsku celem zapoznania się z protokołem, złożenia stosownych wyjaśnień, wniesienia ewentualnych zastrzeżeń, podpisania protokołu i odebrania jednego egzemplarza protokołu kontroli, jako dokonanego z naruszeniem: art. 49 ust. 1 in fine oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1480 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.p.p."), art. 23 pkt 1 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1712 ze zm. – dale w skrócie jako "u.P.I.P."), a także art. 39 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej jako "k.p.a."). W konsekwencji, pismem z dnia 13 lutego 2026 r. (nr GD-0397.53.52.2025.27) Starszy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku poinformował spółkę, że wniesione przez nią ww. pismo nie spełnia przesłanek pozwalających na uznanie je za sprzeciw w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.p. (postępowanie kontrolne zostało już bowiem zakończone; żądanie nie zostało oparte na enumeratywnie przewidzianych w ustawie zarzutach naruszenia postępowania kontrolnego), a w konsekwencji brak jest podstaw do rozpoznania tego pisma w trybie określonym w art. 59 ust. 7 ww. ustawy (brak jest bowiem możliwości rozstrzygnięcia o kontynuowania czynności kontrolnych bądź odstąpienia od czynności kontrolnych, które nie są już realizowane). A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła skargę na czynność Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia 13 lutego 2026 r. o odmowie uznania czynności spółki za skargę na czynność kontroli, wnosząc o stwierdzenie nieważności czynności bądź jej bezskuteczności, zarzucając w sprawie rażące naruszenie: 1/ art. 61a § 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ może rozstrzygnąć, że środka zaskarżenia (sprzeciwu) rozpatrywać nie będzie, w formie innej niż postanowienie; 2/ art. 31 ust. 1 u.P.I.P. – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że mimo nieprzedstawienia kontrolowanemu wyniku kontroli została ona zakończona w efekcie "przygotowania" przez kontrolującego protokołu kontroli, czego skutkiem jest rażące naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, mimo że brak jest przesłanek wskazujących na niemożność prowadzenia takiego postępowania; 3/ art. 51 ust. 1 u.p.p. – poprzez jego wykładnię całkowicie niezgodną z wykładnią językową i przyjęcie, że dopuszczalne jest wezwanie do czynności prowadzonych poza lokalem przedsiębiorcy w sytuacji, w której nie nastąpiły przesłanki do zastosowania tego rodzaju wyjątku; 4/ art. 53 u.p.p. w zw. z art. 31 ust. 8 u.P.I.P. – poprzez wykładnię całkowicie niezgodną z wykładnią językową i zasadami logiki i przyjęcie, że protokół niedoręczony w sposób przewidziany przepisami może wywołać jakikolwiek skutek prawny, a odmowa stawienia się w siedzibie organu celem jego odbioru jest równoznaczna z odmowa jego podpisania. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że badanie dopuszczalności rozpoznania wniesionej do sądu administracyjnego skargi jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 935 ze zm. - zwanej w skrócie: "p.p.s.a."). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określono w art. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023. Poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod kątem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi wniesionej do Sądu należy wskazać, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych przejawów działalności organów administracji publicznej podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W szczególności, wobec zatytułowania przedmiotowej skargi ("na czynność") - w ocenie Sądu - przedmiotu wniesionej skargi nie można utożsamiać z jakimikolwiek z aktów czy też czynności, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności przedmiot zaskarżenia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dla uznania bowiem określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niezbędne jest, aby charakteryzowała się ona następującymi elementami: - po pierwsze: nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; - po drugie: musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; - po trzecie: musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; - po czwarte: musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; - po piąte: musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob.: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). W ocenie Sądu przedmiotem zaskarżenia nie jest czynność organu dotycząca jego władczego działania przesądzającego jednostronnie o uprawnieniu lub obowiązku wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a jedynie pismo o charakterze informacyjnym, którego treścią jest bowiem wyłącznie odniesienie się do wniesionego przez skarżącą pisma z dnia 10 lutego 2026 r. zatytułowanego "sprzeciw wobec czynności kontrolnej wezwania o sygnaturze GD-0397.5352.2025", i poinformowanie skarżącej w związku z wniesieniem ww. pisma (nazwanego "sprzeciwem") o braku podstaw do rozpoznania tego pisma na podstawie art. 59 u.p.p., tj. jako sprzeciwu na czynność kontroli inspektora Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku. Wyjaśnić należy, że w istocie kwestionowane "sprzeciwem" działanie organu (związane z wystosowaniem do skarżącej ww. wezwania) odnosi się do takich czynności jak: zapoznanie się oraz wyrażenie (bądź nie) swojej aprobaty co do ustaleń przedstawionych w przygotowanym przez organ inspekcji pracy protokole kontroli, a w konsekwencji tym samym jako takie – odnoszące się do protokołu – należy przyjąć, iż wpływają jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Oczywistym jest bowiem, że protokół kontroli potwierdza stwierdzony w trakcie kontroli stan faktyczny. Stosownie bowiem do art. 53 u.P.I.P w protokole kontroli zamieszcza się ustalenia kontroli. Protokół kontroli – stanowiąc o dokonaniu określonych ustaleń faktycznych – stwierdza co najwyżej wskazane w nim uchybienia, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień bądź obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1482/10). Tym samym też kwestia związana z podnoszoną przez stronę, ewentualną nieprawidłowością odnośnie wskazanego przez inspektora w ww. wezwaniu trybu podpisania protokołu kontroli, stanowiąca w istocie powód wniesionego przez skarżącą tzw. "sprzeciwu na podstawie art. 59 u.p.p.", nie może – jako czynność nie stanowiąca w istocie władczego działania organu przesądzającego jednostronnie o uprawnieniu lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa – pozostawać w kognicji sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne ze względu na brak podstawy prawnej, czyli wtedy, gdy przedsiębiorca powołuje się na naruszenie przepisu niewymienionego w katalogu będącym podstawą do wniesienia sprzeciwu lub na przepis, który został wyraźnie wyłączony - w doktrynie i orzecznictwie - przyjmuje się, że takie tzw. quasi sprzeciwy, powinny być uznane za skargi na działania organów składane w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, co implikuje oczywisty brak kognicji sądu administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt I FSK 1629/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepisy art. 82 i art. 84–84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (co dotyczy także art. 59 u.p.p. będącego aktualnie odpowiednikiem art. 84c u.s.d.g. – przyp. WSA) nie mają zastosowania do postępowania kontrolnego, które nie jest kontrolą podatkową, w konsekwencji pisma strony w tej sprawie nie można uznać za sprzeciw złożony na podstawie przepisów tej ustawy (analogicznie u.p.p. – przyp. WSA), a jako skargę w rozumieniu działu VIII k.p.a. Powoduje to, że wszczęte zostaje postępowanie o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego". Wskazuje się także, że "w przypadku wniesienia sprzeciwu opartego na zarzucie naruszenia przepisu niewymienionego w art. 59 ust. 1 u.p.p. (co – jak wynika z zaskarżonego pisma organu – miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – przyp. WSA) wydaje się, że rzeczywiście wystarczające jest powiadomienie przedsiębiorcy o braku możliwości wniesienia sprzeciwu: >>O ile ustawodawca wskazał formę prawną rozpoznania sprzeciwu, to nie przewidział w jaki sposób organ ma poinformować podmiot składający sprzeciw o nieprzysługiwaniu mu omawianego środka prawnego. W takiej sytuacji organ powinien powiadomić stronę o braku możliwości wniesienia sprzeciwu. Za wystarczające w takiej sytuacji należy uznać pismo o charakterze informacyjnym. Pismo takie nie podlega zaskarżeniu w toku instancji, co czyni wszelkie wniesione od niego środki niedopuszczalnymi ze względu na brak przedmiotu zażalenia<<" (zob. komentarz do art. 59 u.p.p. [w:] A. Pietrzak (red.) Prawo przedsiębiorców. Komentarz, WKP 2019, por. także wyrok WSA w łodzi z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 373/09). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GPS 3/13) wskazano natomiast, że na postanowienie o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (którego odpowiednikiem w aktualnym stanie prawnym jest art. 59 ust. 1 u.p.p.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ nie jest to postanowienie podjęte w postępowaniu administracyjnym. Mając zatem na uwadze opisane okoliczności faktyczne, jak i wskazane regulacje normatywne oraz poglądy wyrażane w doktrynie i judykaturze, należało stwierdzić, że pismo Starszego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia 13 lutego 2026 r. informujące o braku możliwości wniesienia sprzeciwu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – odrzucił niniejszą skargę, o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji postanowienia Wpis sądowy podlegał zwrotowi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji postanowienia. Powołane w uzasadnieniu postanowienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: "orzeczenia.nsa.gov.pl".