III SA/Gd 187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 października 2013r. , którą na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.) nałożono na A. S. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za naruszenie określone w pozycji 1.1 oraz 2.10 załącznika nr 3 do ustawy – wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że dnia 4 czerwca 2013 r. na ul. [...] w S. miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki Mercedes - Benz o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Pojazdem kierował A. S., który w chwili kontroli realizował okazjonalny przewóz drogowy osób na trasie ze S. z ul. [...] (Szpital Wojewódzki) na ul. [...] (Przychodnia [...]) w S. W kontrolowanym pojeździe nie było zainstalowanego taksometru, kasy fiskalnej, a na pojeździe nie było oznaczenia Taxi. Pojazd był zarejestrowany na 5 osób. W związku z kontrolą ustalono, że kierowca A. S. nie posiada licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób, a kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. Urząd Miejski w S. zawiadomił organ I instancji, że A. S. aktualnie nie posiada żadnej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. W okresie od 16 grudnia 2003 r. do 13 lipca 2009 r., ww. posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową. Nadto z pisma otrzymanego z Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 2 lipca 2013 r., organ I instancji ustalił, że w systemie informatycznym do dnia 2 lipca 2013 r. nie został zarejestrowany przedsiębiorca A. S. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podniósł, że bezspornie strona w dniu kontroli popełniła naruszenia z lp. 1.1 i 2.10 załącznika nr 3. W dniu kontroli strona nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Ponadto nie budzi wątpliwości fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów kontrolowany pojazd nie był technicznie przystosowany do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Organ wyjaśnił, że ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu. Ponadto fakt przewożenia pasażerki, od której, jak wynika z protokołu przesłuchania świadka, strona pobrała opłatę za przejazd, potwierdza okazjonalny charakter przewozu. W dalszej części uzasadnienia podano, że dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne, potencjalnych klientów wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu. Organ wyjaśnił, że działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu transportu drogowego jest działalnością licencjonowaną, co oznacza, że jej prowadzenie jest uzależnione od uzyskania licencji. Z kolei uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego wymaga spełnienia warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym, do których należy m.in. dysponowanie odpowiednimi środkami finansowymi celem zabezpieczenia należytego prowadzenia działalności. Organ przytoczył treść art. 4 ww. ustawy i wskazał, czym jest transport drogowy. Powołując orzeczenie NSA z dnia 4 listopada 2009 r. organ odwoławczy nie zgodził się, że przewóz wykonywany przez stronę w dniu kontroli miał charakter przysługi. Strona otrzymała wynagrodzenie w wysokości 12 zł. Dalej organ stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśniono, że strona winna była zdawać sobie sprawę i mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżący winien był tak zorganizować prowadzoną przez siebie działalność, by przestrzegać obowiązujące przepisy. W sprawie nie miał również zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, bowiem od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął jeszcze okres ponad 2 lat. W toku postępowania nie ujawniły się też żadne okoliczności wskazujące na to, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie ww. przepisu. Skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnych dowodów na istnienie ww. okoliczności, ograniczając się tylko do przedstawienia w odwołaniu tez kwestionujących własną odpowiedzialność. W ocenie organu bezsprzeczny jest fakt, że gdyby strona restrykcyjnie przestrzegała obowiązujących przepisów prawa to nie doszłoby do stwierdzonego naruszenia. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego , wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, A. S. wniósł o zmianę decyzji organów obu instancji poprzez nałożenie na niego kary po 500 zł za każde przewinienie i rozłożenie tej należności na raty. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, błędną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie art. 5 w zw. z art. 4 pkt 1, art. 92a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie na niego kary co do zasady oraz w kwocie znacznie zawyżonej - biorąc pod uwagę jego sytuację i okoliczności sprawy. W ocenie skarżącego licencje należy uzyskać aby wykonywać transport drogowy. Ustawa o transporcie drogowym definiuje krajowy transport drogowy jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju. Twierdził, że jego przewinienie było jednorazowe. Dlatego nie miał obowiązku uzyskiwania licencji. Ponadto twierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, że z przewozu osoby uczynił sobie podstawowe źródło dochodu, dokonując tych czynności wielokrotnie i w sposób stały. Podał, że przewóz taki miał wyłącznie charakter sporadyczny. Zatem przekroczenie przepisów nie było rażące i w żaden sposób nie uzasadniało nałożenia na niego tak wysokiej kary. Niezrozumiałe dla skarżącego było także wyjaśnienie organu odwoławczego, że w sprawie nie było możliwe miarkowanie kary według art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego wysokość kary kształtuje się na bardzo zróżnicowanym stopniu. Organ źle zinterpretował przepisy i co więcej – zdaniem skarżącego – całkowicie pominął ww. przepis. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodano, że organ nie ma możliwości miarkowania kary w oparciu o art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W przypadku, gdy z materiału dowodowego wynika, że strona dopuściła się konkretnego naruszenia, organ ma obowiązek nałożyć karę w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest fakt naruszenia przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mogących mieć wpływ na ocenę, że przebieg zdarzeń był inny, niż ustaliły to organy, zatem twierdzenia skarżącego podnoszone w toku postępowania przeprowadzonego przed podjęciem decyzji o ukaraniu są gołosłowne. Z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2013 r. organ I instancji sporządził protokół, z którego wynika, że skarżący wykonywał w chwili zatrzymania transport drogowy – okazjonalny przewóz drogowy, kierując samochodem marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], zrejestrowanym na 5 osób. Znajdująca się w samochodzie pasażerka J. A. potwierdziła, że w tym dniu zadzwoniła na znany jej numer telefonu tzw. taniej taksówki i zamówiła kurs z ul. [...] w S. na ul. [...] w S. Na umówiony adres podjechał ww. samochód, który nie miał oznakowania TAXI, nie miał w środku taksometru ani kasy fiskalnej. Za wykonanie przewozu pasażerka zapłaciła 12 zł, nie otrzymała przy tym żadnego rachunku ani paragonu. W trakcie opisywanej kontroli ustalono, że skarżący nie posiada licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. Skarżący posiadał wcześniej taką licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, ale straciła ona ważność, zaś teraz chce ją uzyskać na nowo. Okoliczności stwierdzone w trakcie kontroli drogowej udokumentowane zostały protokołem nr [...], do którego skarżący nie wniósł uwag. W toku postępowania ustalono, że skarżący nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. Sąd podziela stanowisko organów w sprawie, że opisane wyżej działanie skarżącego stanowiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 4 pkt 3 ustawy stanowi, że transport drogowy, to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również: a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Licencja jest wymagana również na wykonywanie transportu drogowego taksówką ( art. 6 ustawy). Zgodnie z przepisami ustawy, aby konkretny przewóz mógł zostać uznany za przewóz niewymagający uzyskania licencji, musi być to niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne i musi spełniać określone normatywne warunki ( art. 4 ust. 4 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (II GSK 670/08, LEX nr 478526) wyraził pogląd, który Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje, że: "z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej." Wynika z powyższego, że wykonywanie transportu drogowego będzie miało miejsce nawet wówczas, gdy podmiot nie prowadzi trwale (w sposób zorganizowany i ciągły) działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą zawartej w przedmiotowej ustawie definicji transportu drogowego (art. 4 pkt 1-3 ustawy). Tym samym nie ma racji skarżący twierdząc w pierwszym zarzucie skargi, że w jego przypadku nie było obowiązku uzyskania licencji, była to bowiem pojedyncza czynność. Odnosząc to do okoliczności faktycznych sprawy Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy w dniu 4 czerwca 2013 r. skarżący wykonywał odpłatny przewóz osób samochodem osobowym, wykonywany przez niego przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu przepisów ustawy. Słusznie uznały organy, że był to transport drogowy, o jakim mowa w art. 4 pkt 3a ustawy, którego wykonywanie wymaga posiadania licencji (art. 5 ust. 1 ustawy). Bezsporne jest w sprawie, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na transport drogowy taksówką. Wobec tego uzasadnionym było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych ( lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy). Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Według art. 18 ust. 4a ustawy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z art. 18 ust. 4b ustawy dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1) pojazdami zabytkowymi, 2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. W myśl lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy karą pieniężną w wysokości 8.000 złotych nakłada się za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust 4a ustawy, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy. Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że prawidłowe są ustalenia faktyczne organu, że skarżący dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a w szczególności protokół kontroli, zeznanie skarżącego, a także zeznania pasażera, pozwalają przyjąć, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz osób, który nie stanowił przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Był to zatem przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 4 ust. 11 ustawy, na wykonywanie którego wymagana jest licencja ( art. 5 ust. 1 ustawy). W dowodzie rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu wskazano, że jest on przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Pojazd ten nie spełniał więc kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4a ustawy, który mówi o 7 osobach łącznie z kierowcą. Dodać należy, że nie jest wykluczone wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem osobowym, lecz muszą być wówczas spełnione warunki, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sytuacja taka powodowała obowiązek nałożenia na skarżącego kary pieniężnej zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy, który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2). W myśl art. 92a ust. 6 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W niniejszej sprawie suma nałożonych kar pieniężnych wyniosła 16.000 złotych, a zatem organ postąpił prawidłowo ograniczając jej wysokość do 10.000 złotych. Odnosząc się do zarzutu zawyżenia nałożonej na skarżącego kary Sąd stwierdza, że wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa nie została pozostawiona uznaniu organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 711/09, Lex 694423). Organ administracji orzekając w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym nie ma swobody działania, lecz ma obowiązek określić karę pieniężną w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku. Kara ta ma charakter tzw. sankcji administracyjnej co oznacza, że jest ona ściśle określona przez ustawę, a organ administracyjny nie ma kompetencji do miarkowania kary w sytuacji, gdy stwierdzi spełnienie przesłanek do jej wymierzenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Na koniec Sąd zauważa, że błędem ze strony organu odwoławczego było powoływanie się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji na tekst jednolity ustawy o transporcie prawa opublikowany w Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., bowiem w dacie dokonania kontroli ustawa w takim brzmieniu nie obowiązywała. Zauważyć należy, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli tj. w dniu 4 czerwca 2013 r., nie zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym nieprawidłowe było również powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść art. 5b ust. 1 ustawy, bowiem w dacie dokonania kontroli przepis ten jeszcze nie obowiązywał. Takiej wady zaskarżonej decyzji nie można jednak uznać za istotne naruszenie prawa, a co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2003r., sygn. akt ISA 371/03, LEX nr 149553 stwierdził, że : "Błędne powołanie podstawy prawnej lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Taka sytuacja ma miejsce właśnie w rozpatrywanej sprawie. Wobec powyższego Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.