III SA/Gd 190/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi A. J.-K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 16 października 2013 r. Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu P. G. zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej, powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Rozpoznając podanie wnioskodawcy z dnia 14 października 2013 r. organ uznał, że P. G. spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 16, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 25, art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy. P. G. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że zasiłek pielęgnacyjny powinien mu być przyznany od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Wskazał, że w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności stwierdzonym na okres od 14 grudnia 2006 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. otrzymywał wcześniej świadczenie pielęgnacyjne. Kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wystawione przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności obejmuje okres od dnia 3 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Odowłujący się nie wiedział, że dla kontynuacji wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w 2013 r. konieczne było złożenie ponownego wniosku do MOPR o przyznanie świadczenia. P. G. zaznaczył, że nie ponowi winy w braku złożenia wniosku. W 2011 r. pracownik ZUS poinformował go bowiem błędnie, że zawiadomi MOPR o przyznaniu renty socjalnej P. G. i tym samym o przedłużeniu zasiłku pielęgnacyjnego. Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do pracy (renta socjalna) zostało wydane na okres od dnia 6 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2015 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. Organ wskazał, że nie kwestionuje, że P. G. spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczenie nie mogło być jednak przyznane od wcześniejszej daty niż przyjął to organ pierwszej instancji, tj. od dnia 1 lipca 2013 r. Z art. 24 ust. 2a i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem jednoznacznie, że świadczenie uzależnione od niepełnosprawności może być przyznane najwcześniej od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności pod warunkiem zachowania terminu trzech miesięcy na złożenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie P. G. złożył wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 14 października 2013 r., zaś wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w dniu 12 lipca 2013 r., co skutkowało wydaniem w dniu 3 września 2013 r. kolejnego orzeczenia o zaliczeniu strony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2016 r. W tym stanie rzeczy przyznanie świadczenia na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. było w pełni uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. G. wniósł o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2013 r. Podtrzymując zarzuty odwołania P. G. wyjaśnił, że jest osobą ubogą a jego niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa. Świadczenia otrzymywane z tytułu renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego nie są wysokie i są jedynym źródłem utrzymania skarżącego, dla którego z uwagi na stan zdrowia i trudną sytuację finansową każda złotówka jest na wagę złota. Skarżący podkreślił, że zdaję sobie sprawę, że nieznajomość prawa nie zwalnia od odpowiedzialności. Skarżący czuje się jednak pokrzywdzony wydaną wobec niego decyzją, ponieważ jest ona wynikiem błędu, w który został wprowadzony przez urzędników państwowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd nie jest uprawniony do kontrolowania zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich celowości i słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2013 r., która przyznała P. G. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej zwana - "ustawą". Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustalony w sprawie stan faktyczny był bezsporny. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Do dnia 31 stycznia 2013 r. otrzymywał zasiłek pielęgnacyjny na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2010 r. w związku z posiadanym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, dalej jako - "zespół", wydanym w dniu 7 stycznia 2010 r. i ważnym do dnia 31 stycznia 2013 r. Wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P. G. złożył dopiero w dnia 12 lipca 2013 r., zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przez zespół w dniu 3 września 2013 r. Natomiast wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został przez skarżącego złożony w dniu 14 październiku 2013 r. Poza sporem było również w sprawie, że P. G. spełnia przesłanki przyznania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła natomiast okresu, od którego skarżący powinien otrzymywać przedmiotowe świadczenie. W ocenie skarżącego, w związku z kontynuacją świadczenia powinien uzyskać zasiłek od dnia 1 lutego 2013 r. Od dnia 31 stycznia 2013 r., tj. od kiedy straciło aktualność poprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i ustała wypłata zasiłku przyznanego na okres do dnia 31 stycznia 2013 r., skarżący pozbawiony został należnych mu środków, mimo że przez cały ten czas jest osobą niepełnosprawną, co potwierdziło kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Organy stoją natomiast na stanowisku, że wobec unormowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a zwłaszcza treści art. 24 ust. 2a ustawy, zasiłek pielęgnacyjny, o który skarżący wystąpił w dniu 14 października 2013 r., nie mógł być przyznany wcześniej niż od dnia 1 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2a cyt. ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W okolicznościach niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organów, o braku możliwości ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 lutego 2013 r. Skarżący złożył bowiem wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dopiero w dniu 12 lipca 2013 r., zaś wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 14 października 2013 r. Tym samym został zachowany termin trzech miesięcy, liczony od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, pozwalający na ustalenie prawa począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Trzeba wskazać, że zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżący uzyskał prawo do świadczenia z datą wcześniejszą - od dnia 1 lipca 2013 r., tj. począwszy od miesiąca w którym złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności - stosowanie do postanowień art. 24 ust. 2a ustawy. Przepis ten został wprowadzony, aby wyeliminować sytuacje w których wnioskodawca byłby obciążany odpowiedzialnością za błędy i opieszałość organów orzekających o niepełnosprawności. W przypadku bowiem, gdy takie błędy lub opieszałość wystąpiły, a ostatecznie uznano, że dana osoba jest osobą niepełnosprawną, zasiłek przysługuje od momentu, kiedy ta osoba zdecydowała się ubiegać o pomoc Państwa składając wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności. Rozwiązanie to jest zgodne z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości, w świetle której z art. 69 Konstytucji RP obowiązek pomocy władz publicznych osobom niepełnosprawnym oznacza konieczność wpierania przez Państwo osób niepełnosprawnych, ale nie obowiązek zastąpienia osób niepełnosprawnych w ich staraniach o zabezpieczenie egzystencji. W szczególności organy nie mogą zastąpić takich osób w składaniu wniosków o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności czy o przyznanie świadczeń. Kontynuując dalsze rozważania, to z akt sprawy i ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego nie wynika, aby istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody dla wcześniejszego złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jak i wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Należy podkreślić, że ostatnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego wygasło w dniu 31 stycznia 2013 r. Pomimo to, skarżący złożył wniosek o wydanie nowego orzeczenia w dniu 12 lipca 2013 r. Natomiast złożenie wniosku o przyznanie świadczenia nastąpiło dopiero w dniu 14 października 2013 r., i co ważne, opóźnienie to nie było uzasadnione koniecznością oczekiwania na zakończenie innego postępowania, w tym postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia stopnia niepełnosprawności. Trzeb tu wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, uwzględniającym prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji złożenia wniosku o świadczenie w takim czasie, który spowodował przerwę w jego wypłacie, przyjęcie korzystnej dla osoby niepełnosprawnej konstrukcji kontynuacji świadczenia jest możliwe tylko w takim wypadku, gdy osoba ta nie mogła złożyć wniosku wraz z wymaganymi dokumentami z powodu trwającego postępowania o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. Jest to szczególnie uzasadnione jeżeli wnioskodawca dochował należytej staranności w prowadzeniu swoim spraw, tj. złożył wniosek o nowe orzeczenie, jeszcze przed datą wygaśnięcia poprzedniego, a jedynie z winy organów długi czas oczekiwał na jego rozpatrzenie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 623/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Skarżący tłumaczył spóźnienie w złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wprowadzeniem go w błąd. Wskazywał bowiem, że w 2011 r. pracownik ZUS wadliwie poinformował go o braku konieczności złożenia wniosku, a mianowicie, że "nie trzeba nic robić ponieważ ZUS sam powiadomi MOPR o przedłużeniu niepełnosprawności umiarkowanej". Niezależnie od tego, że powyższa okoliczność nie została w żaden sposób przez skarżącego uprawdopodobniona, to należy zwrócić uwagę, że to nie organy przyznające zasiłek pielęgnacyjny wprowadziły w błąd stronę. Nie można więc organom prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie uczynić z tego tytułu zarzutu. Kognicja zaś Sądu, co należy zaznaczyć, nie obejmuje w tej sprawie kontroli działania organów ZUS-u. W świetle okoliczności niniejszej sprawy trudno również zarzucić organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 9 k.p.a. Na tle tego przepisu należy rozgraniczyć obowiązek informowania od udzielania przez organ porad prawnych, na co wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można tu przywołać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1998 r., w sprawie sygn. akt I SA/Łd 489/98, lex 32776, w którym wskazuje się, że art. 9 k.p.a. nie nakłada organy administracji, obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., II SA/Lu 273/08 (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) - organy administracyjne nie mogą występować w roli doradcy strony, kompleksowo informującego stronę o wszelkich aspektach podejmowanych lub wymagających podjęcia działań. Niewątpliwie, w sytuacji, gdy upływał termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżący dbając należycie o swoje interesy powinien zwrócić się o wydanie nowego orzeczenia, zwłaszcza że na ten sam okres czasu został mu przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Jak przyznaje skarżący w wywiedzionej skardze, zdaje on sobie sprawę, że nieznajomość prawa nie zwalnia go od odpowiedzialności za własne postępowanie. Jest oczywiste, że skarżący nie może skutków swojego zaniechania przerzucać na inne podmioty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie rozumie trudną sytuację strony, to jednak zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, nie zostały wydane z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie pierwszym wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie zaś drugim wyroku orzeczono o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.