III SA/Gd 199/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 21 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych oddala skargę. Decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie kpa) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy utrzymał w mocy nakaz z dnia 30 lipca 2008 r. nr [...] wydany przez starszego inspektora pracy w następstwie kontroli przeprowadzonej w "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. W świetle przedmiotowego nakazu pracodawca zobligowany został do: wyposażenia apteczki pierwszej pomocy; ustalenia częstotliwości i czasu trwania szkolenia okresowego bhp pracowników; ustalenia rodzajów środków ochrony indywidualnej; ustalenia rodzajów odzieży i obuwia roboczego; wyposażenia pracowników ochrony w odpowiednie środki ochrony indywidualnej oraz odzież roboczą; ustalenia stanowisk pracy, na których zatrudnieni pracownicy powinni otrzymywać posiłki i napoje profilaktyczne; wydania pracownikom napojów; dostarczenia niezbędnych środków ochrony osobistej; powołania komisji bezpieczeństwa i higieny pracy; przeglądu warunków pracy w obiektach chronionych celem sporządzenia okresowej oceny stanu bhp oraz sformułowania wniosków dotyczących poprawy warunków pracy na poszczególnych obiektach; ustalenia trybu wyboru przedstawicieli zgodnie z regulacjami Kodeksu pracy. W odwołaniu od w/w nakazu pracodawca wskazał na wady poszczególnych rozstrzygnięć zawartych w nakazie jak i zakwestionował prawidłowość postępowania kontrolnego w świetle ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie pracodawcy działania inspektora pracy były nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż nie uzasadniono w żaden sposób faktu przedłużenia kontroli. Nie dokonano także wpisu do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Rozstrzygnięcia zawarte w nakazie nie mogły być zaś uznane za konkretne i wykonalne. Przykładem jest m.in. nakazanie utworzenia organu pracowniczego oraz określenie czynności do wykonania w bardzo krótkim, bo zaledwie 20 – dniowym terminie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że kontrola w "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. była przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o należycie wystawione upoważnienia do kontroli. Konieczność przedłużenia upoważnienia obejmującego pierwotnie okres 11 kwietnia 2008 r. – 12 maja 2008 r. o okres 13 maja 2008 r. – 4 czerwca 2008 r. spowodowana była opóźnieniami pracodawcy i nie może stanowić czynnika obciążającego organ kontroli. Co istotne, inspektor pracy nie musiał legitymować się upoważnieniem obejmującym okres kontroli oraz okres kończący się zapoznaniem się przez osobę reprezentującą pracodawcę z treścią protokołu kontroli. Czynności kontrolne zakończone zostały bowiem w dniu 21 maja 2008 r.; wiceprezes zarządu kontrolowanej spółki z treścią protokołu kontroli zapoznał się dopiero w dniu 1 lipca 2008 r. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy żadna z decyzji zawartych w zakwestionowanym nakazie nie jest obarczona wadą, która skutkowałaby ich uchyleniem. Decyzje te zawierają bowiem podstawę prawną a ich wydanie jest następstwem nieprawidłowości stwierdzonych w toku dokonywanej kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy oraz poprzedzającego ją nakazu z dnia 30 lipca 2008 r. Wydanemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła naruszenie art. 124 oraz art. 7 i 77 kpa poprzez – odpowiednio – brak uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. Nadto skarżąca wskazała w sposób ogólny na naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi – w nawiązaniu do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji - wskazano, że książka kontroli zawiera jedynie wpis z dnia 11 kwietnia 2008 r., dokonany na podstawie pierwszego upoważnienia. Pozostałe okresy kontroli jak i wydane upoważnienia nie zostały zaś do książki wpisane. Co równie istotne, przedłużenie kontroli nie miało formy pisemnej, co narusza wyrażoną w art. 14 kpa zasadę pisemności. Pracodawca nie został również poinformowany o okolicznościach uzasadniających kontrolę poza siedzibą firmy. Nadto Okręgowy Inspektor Pracy w sposób nierzetelny i nieuzasadniony przedstawił kwestię uzgadniania terminów i spotkań w siedzibie Państwowej Inspekcji Pracy oraz rzekome przedłużanie postępowania kontrolnego przez podmiot kontrolowany. W ocenie skarżącej w nakazie z dnia 30 lipca 2008 r. zarzuty zostały sformułowane w sposób nieskonkretyzowany. Sytuacja taka dotyczy zwłaszcza zwrotu "po uzyskaniu opinii pracowników i ich przedstawicieli". Co równie ważne, organ w odniesieniu do kwestii otrzymywania napojów i posiłków profilaktycznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie uzyskał wyjaśnień ze strony zarządu spółki. Całkowicie nieuzasadniony jest nadto nakaz powołania komisji bhp. Komisja bhp została bowiem powołana i nadal funkcjonuje w "A" Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kognicji sądu administracyjnego poddano w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Okręgowego Inspektora Pracy, utrzymujące w mocy nakaz wydany w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U nr 89 poz. 589). W świetle w/w przepisu, który z uwagi na zawarte w nim odesłanie należy rozpatrywać łącznie z art. 11 pkt 1 w/w ustawy, właściwy inspektor pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli wydaje decyzje nakazujące usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Tym samym możliwość wydania rozstrzygnięcia o charakterze władczym poprzedzona być musi dokonaniem stosownych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. W świetle art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed jej organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się bowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Należy nadto zauważyć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny może uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, gdy stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, bądź gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie każde naruszenie przepisów postępowania obliguje sąd administracyjny do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Sytuacja taka zachodzi bowiem m.in. wtedy gdy dane rozstrzygnięcie miałoby treść inną gdyby do danego naruszenia nie doszło. Zarzuty wniesionej skargi koncentrują się głównie wokół naruszenia przepisów normujących postępowanie kontrolne. Mimo, iż jeden z zarzutów odnoszący się do przedłużania postępowania znajduje uzasadnienie, brak jest dostatecznych podstaw by przyjąć, że wydane rozstrzygnięcia organów Państwowej Inspekcji Pracy winny podlegać uchyleniu. Nakaz wydany przez organ I instancji stanowił odzwierciedlenie dokonanych ustaleń kontrolnych a tych w ocenie Sądu nie można uznać za nieprawidłowe. Analizując zarzuty skargi należy po pierwsze odnieść się do wydanych inspektorowi pracy upoważnień, gdyż skarżąca kwestionuje zasadność przedłużania okresu ich obowiązywania. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej i upoważnienia do jej przeprowadzenia. Tym samym kontrolę - jako proces porównania stanu faktycznego ze stanem wymaganym - może prowadzić jedynie inspektor imiennie wskazany w danym upoważnieniu. Co istotne, upoważnienie zawiera w swej treści "przewidywany termin zakończenia kontroli". Tym samym oczywistym jest, że termin ten może zostać przedłużony w określonych sytuacjach, najczęściej podyktowanych koniecznością przeprowadzenia dalszych czynności kontrolnych. W niniejszej sprawie bezspornie czynności stricte kontrolne zakończone zostały w dniu 21 maja 2008 r. co stwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli. Czynności te zostały dokonane w oparciu o dwa odrębne upoważnienia, z dnia 10 kwietnia oraz z dnia 12 maja 2008 r. Upoważnienia te wydano dla tego samego inspektora pracy w następstwie konieczności dokonania dalszych czynności kontrolnych. Co prawda wydając kolejne upoważnienie dopuszczono się naruszenia art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (w świetle tego przepisu "Przedłużenie czasu trwania kontroli jest możliwe jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych") niemniej jednak uchybienie to - jako uchybienie czysto formalne - nie miało wpływu na tok postępowania kontrolnego jak i na wydane w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne. Upoważnienie z dnia 30 czerwca 2008 r. dla dwóch inspektorów należy postrzegać w sposób identyczny jak upoważnienie z dnia 12 maja 2008 r. Zatem zarzut dotyczący faktycznego zakończenia czynności kontrolnych w dacie innej niż wynikająca z protokołu kontroli nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane przez skarżącą podjęcie kontroli poza siedzibą firmy było również w pełni dopuszczalne. Wniosek taki wypływa z dyspozycji art. 24 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Z kolei kwestia ustalania terminów spotkań i wzajemnego dostosowywania tych terminów w toku prowadzonej kontroli nie ma dla zasadności końcowego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek znaczenia. Postępowanie kontrolne ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i odbywać się musi w określonych granicach czasowych. Jednak to na podmiocie kontrolowanym spoczywa - zgodnie z art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - obowiązek niezwłocznego przedstawienia żądanych dokumentów i materiałów. Wszelkie czynności inspektora pracy mające miejsce po sporządzeniu protokołu kontroli, tj. po dniu 21 maja 2008 r. nie stanowiły już czynności stricte kontrolnych czego skarżąca zdaje się nie dostrzegać. Czynności te, jak wskazano wyżej, nie polegały na gromadzeniu materiału dowodowego. Miały zaś na celu zapoznanie osób reprezentujących podmiot kontrolowany ze sporządzonym protokołem, przyjęcie zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i podpisanie protokołu kontroli. Nie można także uznać, że organ Państwowej Inspekcji Pracy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wydania nakazu okoliczności sprawy. Ustalenia dokonane w toku kontroli, w tym te dotyczące uchybień w zakresie wyposażenia pracowników w środki ochrony indywidualnej czy też dotyczące de facto fikcyjnego wyłaniania organów takich jak komisja bhp znalazły bowiem swój wyraz w obszernym protokole kontroli do którego dołączono ponad 200 różnego rodzaju załączników (m.in. protokoły przesłuchania świadków, umowy, dokumenty wewnętrzne spółki i zarządzenia prezesa zarządu spółki, karty ewidencji czasu pracy, inne). Co istotne, osoby reprezentujące skarżącą miały pełną możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z czego skorzystano po zapoznaniu z protokołem w dniu 1 lipca 2008 r. Tym samym postępowanie organu I instancji uznać należy za prawidłowe w świetle art. 10 § 1 kpa. Na uwzględnienie nie zasługuje także ogólnie sformułowany zarzut bezpodstawności poszczególnych rozstrzygnięć zawartych w nakazie z dnia 30 lipca 2008 r. Wszystkie rozstrzygnięcia zawarte w nakazie znajdują bowiem normatywną podstawę w przepisach prawa pracy i miały na celu zobligowanie pracodawcy do realizacji przypisanych przez normy prawne obowiązków. W ocenie Sądu w tym składzie nie zasługuje na uwzględnienie nadto zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego nakazu z dnia 30 lipca 2008 r., błędnie sformułowany w skardze jako zarzut naruszenia art. 124 kpa, który to przepis wskazuje na obligatoryjne elementy postanowienia. Sąd w całej rozciągłości podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. (sygn. I OSK 381/08; zob. baza orzeczeń NSA), w którym - w opozycji do tezy zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. II SA/Bk 699/07, baza Lex nr 366815 jak i tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. I OSK 873/05, baza Lex nr 194866 - wskazano, że pojęcie "treść" użyte w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (identycznego pojęcia użyto w art. 34 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) nie obejmuje uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego (które to elementy wymienia art. 107 § 3 kpa jako obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej), gdyż sprawa składników nakazu wydawanego w formie decyzji pisemnej została kompleksowo uregulowana w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Na marginesie należy wskazać, że w świetle niezasadności w/w zarzutu zawartego w skardze - z uwagi na treść art. 34 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - na aprobatę nie zasługuje także kategoryczny pogląd sformułowany w odpowiedzi na skargę przez pełnomocnika organu, zgodnie z którym układ relacji pomiędzy podmiotem kontrolowanym a instytucją kontrolną pośrednio sankcjonuje brak wymogu uzasadnienia nakazu. Uwzględniwszy zaś wszystkie powyższe kwestie Sąd uznał, że działaniom organu I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Sąd nie stwierdza także naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego. Za w pełni prawidłową uznać trzeba więc decyzję organu odwoławczego, ponownie rozpoznającego i rozstrzygającego przedmiotową sprawę w myśl wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, powoduje konieczność oddalenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.