III SA/Gd 202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 grudnia 2008 r. nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 1 października 2007 r. odmówił stwierdzenia u K. L. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem - wymienionej w poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) – zwanego dalej także rozporządzeniem. Strona odwołała się od tej decyzji, a Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 29 października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że K. L. pracuje w zawodzie piekarza od 1970 r.– najpierw w Gminnej Spółdzielni [...] w K., a od 1980 r. w Gminnej Spółdzielni [...] w P. Badania środowiskowe przeprowadzone w obecnym zakładzie pracy nie wykazywały przekroczeń normatywów higienicznych poziomu dźwięku. Ponadto Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. w orzeczeniu lekarskim z dnia 1 czerwca 2007 r. rozpoznał u K. L. obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego o wielkości 66 dB w uchu lepiej słyszącym, zaś Instytut Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia 20 sierpnia 2007 r. stwierdził u strony obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu typu ślimakowego o wielkości UP i UL – 60 dB. Jednostki orzecznicze podały, iż wprawdzie wielkość i charakter stwierdzonego ubytku słuchu spełnia warunki wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, to jednak ze względu na brak udokumentowanego narażenia na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu nie można rozpoznać choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 467/07 uchylił powyższe decyzje organów administracyjnych. W ocenie Sądu organy orzekające naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W zaleceniach dla organu ponownie rozpatrującego sprawę Sąd nakazał pozyskanie należycie uzasadnionej opinii lekarskiej celem uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia, czy wysoce prawdopodobny jest związek przyczynowy między chorobą skarżącego a warunkami jego pracy. W dalszym toku postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. nie stwierdził u K. L. choroby zawodowej. Organ wskazał, że uzyskał opinię uzupełniającą Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, w której podtrzymano dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem. Również Instytut Medycyny Pracy w opinii uzupełniającej z dnia 23 października 2008 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu z dnia 20 sierpnia 2007 r. Podkreślił przy tym, że poziom hałasu na jaki narażona była strona w miejscu pracy oraz fakt, że w czasie narażenia zawodowego nie zgłaszała problemów ze słuchem należy przyjąć pozazawodową etiologię schorzenia. Organ pierwszej instancji uznał zatem, że wykluczony został związek przyczynowy miedzy chorobą słuchu a warunkami pracy. K. L. odwołał się do tej decyzji podnosząc, że przepracował 38 lat i jego słuch cały czas się pogarsza. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz stwierdził, że opinie lekarskie nie pozwalają przyjąć, iż rozpoznany u strony niedosłuch spowodowany jest osobniczą wrażliwością na hałas. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. L. twierdził, że kilkakrotnie zgłaszał "do zakładu" o pogorszeniu słuchu. Jego zdaniem decyzje organów w sprawie były krzywdzące. Do skargi załączył kopie wyników badań lekarskich. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 (Wokanda 2006/5/35, Lex nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydane zostały w oparciu o wskazane rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. Rozstrzygnięcie sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącego, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Sprawa choroby zawodowej skarżącego powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.