III SA/Gd 210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...]. Decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r. znak [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uznał kwotę zasiłku rodzinnego w wysokości 680 zł wypłaconą J. H. w okresie 1 grudnia 2009 r. – 30 września 2010 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 1.870 zł wypłaconą w okresie 1 grudnia 2009 r. – 31 października 2010 r. za świadczenia nienależnie pobrane. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 3, art. 5, art. 7, art. 11a, art. 25, art. 30, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 22 października 2009 r. przyznano J. H. zasiłek rodzinny w kwocie 68 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r. W ocenie organu zasiłek rodzinny wypłacony w okresie 1 grudnia 2009 r. – 30 września 2010 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego wypłacony w okresie od 1 grudnia 2009 r. – 31 października 2010 r. były świadczeniami wypłaconymi nienależnie. W dniu 27 listopada 2009 r. zostało bowiem ustalone ojcostwo córki J. H., której J. H. nie wychowuje z ojcem dziecka; z kolei od dnia 1 października 2010 r. zasądzone zostały alimenty. Organ zmienił zaś w/w decyzję z dnia 22 października 2009 r. i przyznał zasiłek rodzinny na J. H. na okres 1 – 30 listopada 2009 r. i 1 – 31 października 2010 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres 1 – 30 listopada 2009 r. W związku z tym, że zasiłek rodzinny za okres 1 grudnia 2009 r. - 30 września 2010 r. jak i dodatek do zasiłku rodzinnego za okres 1 grudnia 2009 r. – 31 października 2010 r. zostały wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich pobierania, tj. z uwagi na uznanie dziecka, w/w świadczenia uznano za nienależnie pobrane. W odwołaniu od w/w decyzji J. H. wnosząc o uchylenie wydanej decyzji i umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wskazała, że ojciec dziecka, który je uznał alimenty na dziecko zaczął płacić dobrowolnie. Strona nie wiedziała zaś, że alimenty muszą być ustalone przez sąd. Zaskoczeniem dla strony fakt, że nie jest już traktowana jak samotna matka, lecz osoba samotnie wychowująca dziecko, mimo, że nigdy nie mieszkała i nie mieszka z ojcem dziecka - sama wychowuje córkę. Decyzją z dnia 18 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że w decyzji z dnia 22 października 2009 r. zawarto pouczenie, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych należy niezwłocznie powiadomić organ wypłacający świadczenie. Skoro zaś strona pobrała nienależne świadczenie zobligowana jest do jego zwrotu w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.H. wniosła o uchylenie w/w decyzji wskazując na brak w pouczeniu zawartym w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne konkretnych informacji o zmianach, jakie mogą mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Nadto skarżąca podniosła zarzut błędnego ustalenia terminu do zwrotu niesłusznie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na swoją trudną sytuację życiową wskazała, że pouczenie zawarte w decyzji przyznającej świadczenie jest ogólnikowe i niezrozumiałe dla ludzi o niskim poziomie wykształcenia. Nadto naliczenie niesłusznie pobranych świadczeń rodzinnych od dnia uznania dziecka jest w ocenie skarżącej krzywdzące. Okres ten winien bowiem rozpoczynać się w dniu, od którego zasądzone zostały alimenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie uznania kwot pobranych w okresie od 1 grudnia 2009 r. do 30 września 2010 r. (zasiłek rodzinny) oraz w okresie 1 grudnia 2009 r. – 31 października 2010 r. (dodatek do zasiłku rodzinnego) za świadczenia nienależne. Zgodnie z art. 25 ust. 1 dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej zwana ustawą) w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, pobierająca świadczenia rodzinne, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. Z obowiązkiem organu ustawodawca wiąże ściśle obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Brak takiego zawiadomienia może w konsekwencji prowadzić do uznania świadczenia za nienależne pobrane i obowiązku jego zwrotu, o czym stanowi art. 30 ust. 1 ustawy. Uprawnienie do zasiłku rodzinnego oraz do dodatków do zasiłku rodzinnego może nabyć i zachować tylko taka osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. Natomiast w celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Definicja świadczenia nienależnie pobranego została natomiast zawarta w art. 30 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie z jego treścią, za takie świadczenia uważa się świadczenia: wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1), przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (pkt 2), wypłacone w przypadku podlegania ustawodawstwu innego państwa w zakresie świadczeń w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 3), przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (pkt 4). W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie przyjęły, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreślono, iż sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym akceptowane jest stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały (por: wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Go 645/07 – Lex 486343, WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1105/07 – Lex 501792). Warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10 wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że: "Pouczenia adresowane do stron winny być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Oznacza to, że organy winny uwzględniać kto jest jego adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa kierować je w sposób czytelny dla tego adresata. W konsekwencji, dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, pouczenie takie winno było zostać zamieszczone w ulotce (z której następnie strona mogłaby korzystać w okresie późniejszym), bądź w uzasadnieniu decyzji. Natomiast pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku, który, następnie spoczywał w urzędzie jako część akt sprawy, nie mogło być uznane za zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także z zasadą praworządności i zasadą informowania." ( opubl. LEX 745403). Argumentem przemawiającym za przyjęciem takiego stanowiska jest również i to, że w świetle okoliczności wyżej przedstawionych, a także treści art. 32 ust. 2 ustawy odsyłającego w sprawach nieuregulowanych do stosowania przepisów k.p.a., zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 9 kpa, nakładająca na organy administracji obowiązek informacji faktycznej i prawnej. W ocenie Sądu, zasada, o której wyżej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ma szczególnie istotne znaczenie, albowiem z samego charakteru świadczeń (art. 2 ustawy) wynika, iż adresatami są osoby, które z reguły znajdują się w niedostatku i pozbawienie świadczeń, a także orzekanie o ich zwrocie winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, w którym w sposób jednoznaczny ustalony zostanie brak przesłanek do przyznania tychże świadczeń. Wynika z powyższego, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie uznania świadczenia za nienależne pobrane jest m.in. dokonanie analizy i oceny zachowań świadczenioborcy z punktu widzenia wynikających z wykładni art. 32 ust. 2 ust. 1 kryteriów, o których była wcześniej mowa. Takiej oceny oba orzekające w sprawie organy nie dokonały. Organ pierwszej instancji w ogóle do tych kwestii się nie odniósł. Z kolei, zdaniem Sądu, nie można uznać za taką znajdującego się w decyzji organu drugiej instancji stwierdzenia, że: "Skoro strona pobrała nienależne świadczenie, mimo iż była pouczona o zasadach jego pobierania (...) - winna je zwrócić w całości." W rozpatrywanej sprawie jest to o tyle istotne, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji toczyło się faktycznie bez udziału skarżącej. W aktach sprawy brak jest, wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania w sprawie – nie można za takie uznać zawiadomienia z dnia 10 grudnia 2010 r. dotyczy ono bowiem wcześniej prowadzonego przez organ pierwszej instancji innego postępowania. Z akt wynika natomiast, że dopiero po otrzymaniu decyzji skarżąca dowiedziała się o toczącym się w jej sprawie postępowaniu w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Ten fakt obligował organ odwoławczy do wnikliwego rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania, w którym strona wskazywała z jakich przyczyn nie informowała organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przypomnieć przy tym należy, iż organ odwoławczy w ramach rozpoznania odwołania, bada sprawę na nowo, a nie ocenia tylko czynności podejmowane przez organ I instancji. Powyższe wynika z podstawowej zasady wyrażonej w art. 15 kpa - zasady dwuinstancyjności. W konkluzji Sad stwierdza, że przedstawiona w uzasadnieniu obu decyzji argumentacja prawna niewątpliwie narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to obowiązek podania i przytoczenia treści przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia (co organy uczyniły), ale także dokonania stosownej ich wykładni w kontekście konkretnego przypadku stosowania prawa, czego oba organy nie zrobiły ( po. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2002 r. sygn.. akt II SA 2361/00, LEX nr 81977). Sąd bowiem, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu - wobec braków uzasadnienia - nie może dokonać oceny prawidłowości stosowania prawa przez organy administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wskazane wyżej naruszenia tak prawa materialnego jak i procesowego w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ ponownie rozpoznający sprawę winien rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności zachowanie skarżącej mieściły się w ramach, jakie wyznacza przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.