III SA/Gd 212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka,, WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rocznego programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 23 listopada 2011 r. Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie: uchwalenia "Rocznego programu współpracy gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2012 rok". W dniu 16 lutego 2012 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę Rady Gminy [...] domagając się stwierdzenia nieważności jej § 2 . Organ nadzoru podniósł, iż zaskarżona część uchwały upoważniła Wójta Gminy do dokonania enumeratywnie wymienionych czynności służących realizacji uchwały, mimo iż żaden z przepisów powołanych jako podstawa prawna uchwały nie przyznaje Radzie Gminy uprawnień do udzielania upoważnień wskazanych w zaskarżanym § 2. W ocenie skarżącego Rada Gminy wyszła poza zakres regulacji powierzonej jej do stanowienia i wkroczyła w materię regulowaną przez ustawodawcę w dziale II ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Stanowi to rażące naruszenie prawa, bowiem stosownie do art. 7 Konstytucji, każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, określającym kompetencje, zadania i tryb postępowania, a tym samym dopuszczalne granice działalności. Opisane zastrzeżenia zostały przekazane Radzie Gminy [...] w zawiadomieniu z dnia 2 grudnia 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały; Rada Gminy [...] nie ustosunkowała się do podniesionych zarzutów, nie uwzględniła również zastrzeżeń organu nadzoru we własnym zakresie, co, zdaniem skarżącego, uzasadnia wniosek skargi. Z tych względów, a także z uwagi na fakt, iż organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wiceprzewodniczący Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zawartego w kwestionowanym przepisie uchwały wyliczenia uprawnień wójta do czynności służących realizacji aktu nie należy utożsamiać z konstytutywnym upoważnieniem udzielonym wójtowi przez Radę w ramach jej kompetencji lecz tylko z deklaratywnie potwierdzonym w uchwale upoważnieniem ustawowym. O przekroczeniu uprawnień nie może być zatem mowy, skoro organ stanowiący ani nie rozszerzył zakresu upoważnienia ani go nie ograniczył, a jedynie powtórzył obowiązującą w tym zakresie formułę ustawową, by uczynić uchwałę bardziej czytelną i możliwie kompletną w sensie informacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (art. art. 3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwana dalej p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący - Wojewoda [...] - uczynił uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] w sprawie: uchwalenia "Rocznego programu współpracy gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2012 rok". Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały rady gminy przewidują przepisy art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( publ. j. w.), które stanowią, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ponieważ po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, to, w tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 88 cyt. ustawy, organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Wojewoda [...] zakwestionował § 2 wyżej wskazanej uchwały Rady Gminy [...] o treści: "Upoważnia się Wójta Gminy do: 1/ określenia szczegółowych rodzajów zadań, w ramach priorytetowych zadań publicznych określonych w programie, o którym mowa w § 1, przewidzianych do zlecenia przez Gminę [...] organizacjom pozarządowym oraz podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, 2/ określenia formy zlecenia oraz wysokości środków na poszczególne zadania, o których mowa w pkt. 1, 3/ określenia terminów składania ofert na realizację zadań, o których mowa w pkt. 1, 4/ powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na realizację zadań zleconych przez Gminę [...] organizacjom pozarządowym oraz podmiotom o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz w celu przedłożenia propozycji wyboru ofert, na które proponuje się udzielenie dotacji, 5/ wykonania innych czynności organizacyjno-technicznych w celu realizacji niniejszej uchwały oraz ustawy wymienionej w § 1." Prowadzenie działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych oraz zasady współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi reguluje przywołana wyżej i – w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy [...] - ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm. wg. brzmienia na dzień podjęcia uchwały ). W Rozdziale 2 Działu II ustawy, zatytułowanym: "Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych" ustawa normuje działalność organów administracji publicznej w regulowanej dziedzinie oraz szczegółowo wymienia ich zadania i związane z tym czynności, w tym – organizacyjno-techniczne. Zatem słusznie skarżący Wojewoda [...] podnosi, że w zaskarżonej części uchwały Rady Gminy [...] Uchwałodawca po części wkroczył w materię regulowaną przepisami ustawy, wymieniając (wyszczególniając) upoważnienia dla Wójta Gminy do dokonywania wskazanych w § 2 uchwały czynności, podczas gdy w rzeczywistości po pierwsze upoważnienia takie wynikają dla organów administracji publicznej wprost z przepisów ustawy, a po wtóre – wymieniając poszczególne czynności uchwała ograniczyła ustawowe uprawnienia wójta, gdyż nie wymieniła wszystkich, przewidzianych ustawą ( przykładowo: wspierania realizacji zadań, o których mowa w ustawie, przez organizacje pozarządowe, itp.). Rozważając argumentu obu stron w sprawie niniejszej, sąd, w składzie orzekającym uznał, że, wbrew twierdzeniom podniesionym przez Gminę, treść § 2 zaskarżonej uchwały sugeruje wprost, że to Rada Gminy [...] upoważnia Wójta Gminy do dokonywania wyszczególnionych w uchwale czynności (działań, zadań), nie zaś, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, że "wyliczenia tego nie należy utożsamiać z konstytutywnym upoważnieniem udzielanym przez Radę w ramach jej kompetencji, lecz tylko z deklaratywnie potwierdzonym w uchwale upoważnieniem ustawowym". Nie można również zgodzić się z poglądem prezentowanym w odpowiedzi na skargę, że w zaskarżonej części uchwały organ stanowiący ani nie rozszerzył zakresu upoważnienia ani też tego zakresu nie ograniczył, a jedynie powtórzył obowiązującą w tym zakresie formułę ustawową, czego nie należy utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając ten argument pamiętać należy, że pojęcia rażącego naruszenia prawa użytego w ustawie o samorządzie gminnym nie należy utożsamiać z pojęciem rażącego naruszenia prawa w znaczeniu nadanym mu przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a powtarzanie sformułowań ustawowych w sposób sugerujący, że wywodzą się one z kompetencji organów samorządowych jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie II SA/Gd 244/11: "1. W art. 91 ust. 1 u.s.g. chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania aktów. 2. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii." LEX nr 795646 i - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9.06.2010r., w sprawie IIISA/GL 130/10: " Istotnym naruszeniem prawa jest nie tylko powtarzanie treści przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale również pomijanie w uchwale zakresu pojęciowego wyrażeń ustawowych lub nadawanie im innej treści, niż ta, którą nadał im ustawodawca". Wspólnota 2010/29/42.) Mając powyższe na uwadze i podzielając słuszność argumentacji skargi Wojewody [...], a w szczególności poglądu, że rada gminy, jak każdy inny organ władzy w Państwie, obowiązana jest do przestrzegania prawa i, że stosownie do przywoływanego powyżej art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.