III SA/Gd 214/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. spraw ze skarg I. T. i K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...], z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargi. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 16 lutego 2015 r. (nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia 8 maja 2014 r. (nr [...]) i z dnia 9 czerwca 2014 r. (nr [...]), którymi organ odmówił K. i I. T. przyznania zasiłków celowych. W sprawach zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 8 maja 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta odmówił I. i K. T. (małżonkom) przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na: odzież, obuwie, czynsz mieszkaniowy, koszty telefoniczne, koszty przejazdów i środki higieny. Z kolei decyzją z dnia 9 czerwca 2014 r. (nr [...]) Prezydent Miasta odmówił ww. osobom przyznania zasiłku celowego na: żywność, leki, odzież, obuwie, czynsz mieszkaniowy, energię elektryczną, gaz, środki higieny osobistej, koszty telefoniczne oraz koszty przejazdów. W podstawach prawnych decyzji organ przywołał 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1, art. 39, art. 41 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). W uzasadnieniach organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba, bez zaspokojenia której określona osoba nie może egzystować. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych (dochodowych) nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy pomocy społecznej winny bowiem dostosowywać rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy. Co ważne, pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymywania rodzin. Prawo do świadczeń jest bowiem uwarunkowane własną aktywnością w zakresie zaspokajania potrzeb życiowych. Zdaniem organu rodzina nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień, które znacznie wpłynęłyby na poprawę jej sytuacji finansowej. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że rodzina T. systematycznie składa wnioski o przyznanie zasiłku celowego i jest objęta pomocą m.in., że zasiłek celowy został przyznany stronom w okresie od stycznia do czerwca w 2014 r. na łączną kwotę 1.000 zł. oraz przyznano zasiłek na zakup żywności z programu rządowego na kwotę 800 zł. Od ww. decyzji I. i K. T. wnieśli odwołania kwestionując rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzjami z dnia 16 lutego 2015 r. (nr [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy ww. decyzje Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek celowy jako przeznaczony na zaspokojenie określonej potrzeby nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Jest to bowiem doraźne świadczenie pieniężne, które w istocie nie jest przyznawane na określony czas lecz w celu zaspokojenia określonej potrzeby. Tak rozumiany zasiłek celowy nie może być przyznawany na pokrycie pełnych, comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą lecz ma właśnie charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. Z uwagi na powyższą istotę zasiłku celowego, jak i realia rozpatrywanych spraw Kolegium uznało, że zakwestionowane decyzje odmawiające przyznania zasiłku nie przekraczają granic uznania administracyjnego i są zgodne z prawem. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób w pełni prawidłowy wziął pod uwagę nie tylko sytuację materialną i rodzinną wnioskodawców ale również sytuację finansową ośrodka pomocy w kontekście kompleksowego rozdzielenia pomocy pomiędzy wszystkich potrzebujących. W związku z tym należało wskazać, że pełne pokrycie kosztów utrzymania wnioskodawców było niemożliwe. Co istotne, w pierwszej połowie 2014 r. rodzina wnioskodawców otrzymała szereg zasiłków celowych oraz innych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznane zasiłki są wyższe niż kwota przeciętnej pomocy przyznanej w tożsamym okresie jednemu środowisku pozostającemu pod opieką tutejszego ośrodka pomocy społecznej. W ocenie Kolegium wnioskodawcy muszą zrozumieć, że pod opieką ośrodka pomocy społecznej znajduje się nie tylko ich rodzina ale także inne osoby potrzebujące. W rezultacie im częściej wnioskodawcy będą korzystali z przypadającej na nich puli środków finansowych tym szybciej ta pula się wyczerpie. Spełnienie natomiast kryteriów ustawowych przyznania świadczenia nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 32/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi małżonków T. na decyzje Kolegium wydane w sprawach dotyczących odmowy przyznania im zasiłków celowych przyjmując za zasadną argumentację organów pomocy, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla ww. źródła ich stałego utrzymania. Organ odwoławczy dodał, że pomoc finansowa gminy na pokrycie części wydatków mieszkaniowych udzielna jest w formie dodatku mieszkaniowego i strony same przyznają, że o ten dodatek się ubiegają. Wydatki na telefon i przejazdy nie stanowią niezbędnych celów bytowych, natomiast potrzeby w zakresie odzieży i obuwia zaspokajane są w formie pomocy rzeczowej – rodzina korzysta z magazynu odzieży. W skargach na ww. decyzje organu odwoławczego wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. zakwestionowali ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji wskazując, że część podopiecznych ośrodka pomocy społecznej otrzymuje dużo wyższe świadczenia pieniężne. Nieprawdą jest, że liczba osób potrzebujących pomocy znacznie rośnie, gdyż pracownicy ośrodka pomocy społecznej sami przyznają, że pod ich opieką znajduje się mniejsza liczba podopiecznych niż kiedyś. Porównując kwoty przyznanych zasiłków nie można sumować kwot jakie otrzymuje pojedyncze gospodarstwo jednoosobowe z kwotą gospodarstwa kilkuosobowego i wyciągać z tego średniej przyznając dla gospodarstwa kilkuosobowego taką samą lub przybliżoną kwotę zasiłku. Jest to dalekie od sprawiedliwości bowiem potrzeby rodziny wieloosobowej są wyższe od potrzeb rodziny jednoosobowej. Rodzina skarżących żyje zaś poniżej minimum egzystencji a organ pomocy społecznej zaniża albo odmawia przyznania wnioskowanych świadczeń. Nie są prawdziwe twierdzenia organów o ciągłym i systematycznym korzystaniu z zasiłków. W ocenie skarżących wykorzystują oni wszystkie potencjalne możliwości zmierzające do poprawy ich sytuacji materialnej i bytowej. Domagają się przyznania wnioskowanych zasiłków w wysokości, która pozwoli osiągnąć tzw. kryterium dochodowe. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Gd 214/15 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]) oraz III SA/Gd 217/15 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skargi nie mogły być uwzględnione albowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego, jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W myśl art. 39 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu: "(...) może być przyznany (...)". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie automatycznie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i uwzględniły wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe rodziny wnioskodawców, a następnie precyzyjnie przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ), jak również sytuację osób ubiegających się o przyznanie ww. świadczeń. W sposób jak najbardziej uzasadniony wzięto także pod uwagę zakres wszystkich świadczeń przyznanych wnioskodawcom z pomocy społecznej w danym okresie. Jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej, tj. do 2011 r. rodzina I. i K. T. objęta jest kompleksową, systematyczną i ciągłą pomocą Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [...] w G. Ich sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom tego organu. Co istotne, skarżącym na przestrzeni lat 2011-2014 udzielana była wszechstronna pomoc, m.in. w postaci zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, środków czystości, dopłatę do energii elektrycznej czy gazu, a także pomoc udzielana w ramach programu "Pomocy państwa w zakresie dożywiania". Organy wykazały również, że z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka i konieczność rozdzielenia rozważnie i sprawiedliwie środków przeznaczonych na zasiłki celowe pomiędzy wszystkich potrzebujących, nie było możliwe udzielenie skarżącym wnioskowanej pomocy. Istotne w sprawie jest to – co podkreślił w uzasadnieniu organ odwoławczy – że odmowa przyznania zasiłków celowych na wskazane we wniosku cele bytowe jest uzasadniona, skoro rodzina regularnie (comiesięcznie) wnosząc o udzielenie pomocy na te same lub zbliżone cele, korzysta z pomocy finansowej w postaci innych zasiłków celowych, a zatem nie jest pozbawiona pomocy ze strony gminy. Organ słusznie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej nie wprowadza limitów w zakresie składania wniosków o pomoc społeczną i każdy, niezależnie od dochodów i potrzeb, może składać dowolną ilość wniosków, co jednak nie oznacza, iż każdy otrzyma pomoc w oczekiwanym zakresie, gdyż środki finansowe ośrodka pomocy społecznej muszą starczyć dla każdego, kto pomocy wymaga, a konieczność rozważnego i sprawiedliwego dysponowania tymi środkami prowadzi do wniosku, że osoby regularnie występujące o pomoc muszą spodziewać się, że zasiłki im wypłacane będą mniejsze lub nie zostaną im przyznane z uwagi na potrzeby innych podopiecznych ośrodka pomocy społecznej. W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszych sprawach wnioskowanej przez skarżących pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłków celowych w oparciu o regulację zawartą w art. 39 ustawy. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy zauważyć, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Należy wskazać, że podnoszona przez skarżących okoliczność, iż innym rodzinom organ pierwszej instancji przyznaje zasiłki w kwotach wyższych z oczywistych powodów nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd dokonuje bowiem oceny jedynie zaskarżonych decyzji, a ponadto - jak wskazano wyżej - to organ pomocy dokonuje rozdziału środków finansowych mając na względzie wyżej wskazane przesłanki. W ocenie Sądu uzasadnienia nie znajduje nadto teza skarżących jakoby mniejsza liczba podopiecznych organu pomocowego determinowała istnienie nadwyżki finansowej w budżecie ośrodka pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano bowiem liczbę rodzin objętych pomocą oraz średnią kwotę zasiłków celowych przypadających na jedną rodzinę w okresie od stycznia do czerwca 2014 r., tj. 315 zł. Ta średnia kwota została następnie zestawiona z kwotą zasiłków przyznanych skarżącym w tym okresie. Z przedstawionego przez organ odwoławczy zestawienia wynika wprost, że kwota pomocy przyznana skarżącym w okresie od stycznia do czerwca 2014 r. wyniosła ok. 2.500 zł, a zatem przewyższała średnią ośrodka, tak więc nie można mówić o tym, że ośrodek w jakikolwiek sposób skarżących dyskryminuje. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżących źródła ich stałego utrzymania. Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości aby poprawić zaistniałą sytuację materialną i bytową rodziny. Taka poprawa może wynikać m.in. ze skorzystania z wszelkich form wsparcia finansowego wynikających z przepisów innych niż te zawarte w ustawie o pomocy społecznej (dodatki mieszkaniowe, świadczenia rodzinne). Analogiczny pogląd został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrażony w prawomocnych wyrokach z dnia 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 32/14) oraz z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt III SA/Gd 914/14). W świetle powyższych zapatrywań nie można organom orzekającym w sprawie postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń w pełnym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżących, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby stron, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił wniesione skargi.