III SA/Gd 224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oddala skargę. Decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. Prezydent Miasta przyznał M. J. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu listopadzie 2018 r. w kwocie 200 zł jednorazowo. Organ I instancji stwierdził, że na dochód skarżącej składają się: dodatek mieszkaniowy w wysokości 164,78 zł, dodatek energetyczny w wysokości 11,35 zł, emerytura w wysokości 7,76 zł i zasiłek stały w wysokości 517,11 zł, łącznie 701 zł, co nie przekracza 150% kryterium dochodowego, tj. 1051,50 zł, przy kryterium dochodowym wynoszącym 701 zł. Organ uznał, że posiadane przez skarżącą środki finansowe są niewystarczające na zabezpieczenie bieżących potrzeb, w tym zakup żywności, zatem zasadne jest przyznanie opisanej wyżej formy pomocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., nr 221 ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazanej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Organ stwierdził, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający, w związku z czym przyznana pomoc finansowa jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości, bowiem środki, którymi dysponuje Ośrodek są ograniczone. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, że przyznana kwota nie zaspokaja jej potrzeb. Wskazała, że jej lokal mieszkalny posiada ogrzewanie elektryczne, a nadto z uwagi na odłączony gaz nie ma możliwości przygotowania gorącego posiłku. Jej zdaniem zastanawiający jest sposób realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zarzuciła też, że pomijane są prawomocne wyroki sądu, uchylające zaskarżone przez nią decyzje. Dodała, że nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z jej synem. Decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r., nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) – dalej: ustawa oraz na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium wobec prawidłowego ustalenia przez organ I instancji, że skarżąca osiąga łączny dochód w wysokości 701 zł, który nie przekracza 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, skarżąca otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu listopadzie 2018 r. w wysokości 200 zł. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jednak automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i w wysokości zgodniej z jej żądaniem. W ocenie Kolegium organ I instancji wypełnił obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Organ uzasadnił swoje stanowisko oraz wskazał na przesłanki, które pozwoliły na jego uwzględnienie. Z pisma organu I instancji wynika, że w listopadzie 2018 r. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznano dla 752 rodzin, a średnia wysokość zasiłku wynosiła 256,12 zł. W ocenie Kolegium przyznanie skarżącej zasiłku celowego w wysokości 200 zł nie narusza postanowień ustawy o pomocy społecznej i odpowiada celom przewidzianym w ustawie, a także wynika z aktualnych możliwości Ośrodka. Wobec twierdzeń skarżącej, że przyznana kwota jest niewystarczająca, Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokojenie wszystkich zgłaszanych przez nich potrzeb i oczekiwań. Kolegium podkreśliło również, że skarżąca na przestrzeni kilkunastu lat uzyskuje wszechstronną pomoc m.in. w postaci zasiłków okresowych, zasiłków celowych na niezbędne wszelakie potrzeby, zasiłku stałego, a także w zakresie dożywiania. Nie jest zatem pozbawiona wsparcia finansowego ze strony Ośrodka, lecz otrzymuje pomoc w różnych formach. Skarżąca nie może jednak oczekiwać, że każda prośba o pomoc zostanie spełniona, gdyż organ dysponuje ograniczonymi środkami i musi wspierać wiele rodzin, a w konsekwencji zmuszony jest tak rozdzielać środki, by jak największa liczba osób, które nie radzą sobie w oparciu o własne możliwości, zasoby i uprawnienia, mogła otrzymać wsparcie ze środków społecznych. Kolegium dodało, że skarżąca oczekuje wszechstronnej i comiesięcznej pomocy finansowej ze strony Ośrodka, który według niej ma przejąć cały ciężar jej utrzymania oraz zaspokojenia jej wszystkich niezbędnych potrzeb, eliminując i kwestionując całkowicie pomoc jej rodziny – syna. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z synem skarżącej było zasadne, albowiem organ ma obowiązek zbadać faktyczną sytuację majątkową strony i jej rodziny. Strona jest obowiązana do udzielenia organowi informacji o wszystkich istotnych okolicznościach składających się na jej sytuację materialną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. J. wskazała, że na okoliczność jej dochodów pracownik socjalny sam zdobywał wiedzę, pomijając jej osobę, a po zdobyciu adresu jej starszego syna "przeprowadzał postępowanie w sprawie alimentacji matki" . Z pomocy korzystała w latach 1993 r. – 2005 r. jako matka samotnie wychowująca dzieci, a od 2005 r. korzysta z niej jako osoba samodzielnie gospodarująca. Zakwestionowała ponadto – nawiązując do wydanej w tym samym dniu decyzji przyznającej jej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do energii elektrycznej, leków i środków higienicznych - sposób ustalenia przez organy wysokości jej dochodu i źródła finansowania przyznanych świadczeń. Poddała też w wątpliwość prawidłowość zaskarżonych decyzji w świetle wyroku w sprawie zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku skarżącej złożonego w dniu 20 listopada 2018 r., a dotyczącego przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) – dalej jako: "ustawa", a także uregulowania wynikające z uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. Nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j.: M.P. z 2015 r., poz. 821), zwanej dalej "uchwałą Rady Ministrów z 2013 r." oraz uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2014 r., nr [...] w sprawie przystąpienia Miasta do wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych tym programem (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 594). Stosownie do zapisów pkt V.1. załącznika uchwały Rady Ministrów z 2013 r. ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. Wsparcie przyjmuje formę posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł. Tak więc, aby otrzymać wsparcie z przedmiotowego Programu, dochód osób ubiegających się o to świadczenie nie może przekraczać kwoty 1051,50 zł. Organy ustaliły, że dochód skarżącej nie przekroczył tej wysokości, bowiem wynosił 701 zł. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że w każdym przypadku świadczenia muszą być udzielone. Należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że świadczenie pieniężne ( zasiłek celowy) na zakup posiłku lub żywności przyznawane na podstawie programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w art. 39 ustawy zwrotu: "może być przyznany", zamiast określenia: "przyznaje się". Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, tj. czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Kontrola sprowadza się w tym przypadku do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1054/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z przywołanego przepisu, możliwość udzielenia świadczeń z pomocy społecznej nie zależy tylko od potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale także od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek taki musi objąć pomocą wszystkich, spełniających warunki do jej otrzymania, wobec czego przy udzielaniu pomocy musi brać pod uwagę swoje możliwości finansowe. Środki, którymi ośrodek pomocy społecznej dysponuje, muszą służyć wielu rodzinom i osobom samotnie gospodarującym. Tak więc nawet w sytuacji, gdy dana osoba nie jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, udzielenie jej pomocy zależy od możliwości pomocy społecznej. Oceniając sytuację materialną danej osoby, organ może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2696/14; z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2261/15; z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OSK 404/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Ponadto obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia - art. 11 ust. 2 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 871/17, LEX nr 2412505). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja została należycie uzasadniona, a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu listopadzie 2018 r. w kwocie 200 zł jednorazowo. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Organy zgromadziły istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniły mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczenia w ww. kwocie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 20 listopada 2018 r. zostało ustalone, że posiadane przez skarżącą środki są niewystarczające na zabezpieczenie bieżących potrzeb, w tym zakup żywności. W tej sytuacji materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności jest uzasadnione i tym samym realizuje cel w postaci zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej. W niniejszej sprawie ustalone zostało jednocześnie, na podstawie informacji z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, że w listopadzie 2018 r. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przyznano 752 rodzinom, zaś średnia wysokość zasiłku wynosiła 256,12 zł. Skarżąca ponadto, na mocy decyzji wydawanych w 2018 r., otrzymała pomoc w postaci świadczenia na zakup posiłku lub żywności jednorazowo w następujących miesiącach i kwotach: styczeń – 200 zł, luty – 200 zł, marzec – 250 zł, maj – 250 zł, a także pomoc w formie posiłku od 2 stycznia do 30 czerwca 2018 r. przez 5 dni w tygodniu. Nadto w maju 2018 r. otrzymała pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup kuchenki elektrycznej w kwocie 250 zł, w listopadzie 2018 r. pomoc w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do energii elektrycznej, leków i środków higienicznych w kwocie 150 zł. Skarżącej przyznany został nadto dodatek mieszkaniowy, dodatek energetyczny, wypłacany jest jej również zasiłek stały. Wskazanie przez organ odwoławczy , że skarżąca otrzymuje co miesiąc pomoc dotyczyło wszelakiej pomocy, jaką uzyskuje skarżąca. Skarżąca systematycznie składa wnioski o pomoc i wielokrotnie pomoc tę otrzymuje, a jej niezbędne potrzeby, jak wyżywienie, ogrzewanie mieszkania, leki i środki higieniczne zaspokajane są, przynajmniej częściowo, ze środków finansowych pozostawionych do dyspozycji Ośrodka oraz w wysokości zbliżonej do średniej wysokości świadczeń realizowanych w tym zakresie. Całokształt powyższych okoliczności przemawiał w ocenie Sądu za prawidłowością podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek czy też nie w pełnym zakresie, zostanie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Nadmienić też należy, że chybione są wywody skarżącej , odnoszące się do wysokości jej dochodu i "księgowości kreatywnej". W niniejszej sprawie, dotyczącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", organy opierały swe rozstrzygnięcia na uchwale nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020. Jednak w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do energii elektrycznej, leków i środków higienicznych, uchwała ta nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia. Nie można w tej sytuacji podzielić tezy skarżącej, że środki na przyznany jej zasiłek celowy ( inną decyzją ) pochodzić będą ze środków przeznaczonych na finansowanie dożywiania. W niniejszej sprawie wysokość dochodu skarżącej została ustalona prawidłowo ( 701 zł). Do dochodu tego nie wliczono, w sposób oczywisty, kwot dopiero uzyskanych przez skarżącą na mocy decyzji wydanych po ustaleniu wysokości dochodu. W sprawach świadczeń pieniężnych na zakup posiłku i żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kwota uprawniająca do otrzymania tego świadczenia jest wyższa i wynosi nie 701 zł, a 1051,50 zł ( czyli 150 % kryterium dochodowego - kwoty 701 zł). Odnosząc się do wątpliwości skarżącej co do legalności zaskarżonych decyzji w związku z wyrokiem sądu dotyczącym zasiłku stałego stwierdzić należy, że choć skarżąca nie wskazała sygnatury akt sprawy, to z informacji zawartych w jej odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczących daty wyroku ( 20 września 2018 r.) i numerów decyzji wynika, że dotyczą one wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 433/18 ( dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Bardzo ogólnie rzecz ujmując wyrok ten dotyczył zasiłku stałego uzyskiwanego przez skarżącą. Wysokość zasiłku stałego, obecnie uwzględniona przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącej jest wyższa, niż wówczas przyjęto , a mimo to wysokość obecnie ustalonego dochodu uprawniała skarżącą - co do zasady - do otrzymania wnioskowanej w niniejszej sprawie pomocy. Tak więc wątpliwości skarżącej podzielić nie można. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.