III SA/Gd 226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 4 lipca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 22 września 2011 r. znak [...] Burmistrz Miasta, w następstwie informacji uzyskanej z Komisariatu Policji we W. w przedmiocie braku dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia L. F. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydanej w dniu 11 grudnia 2008 r. Zawiadomienie w ww. materii zostało wysłane na znany organowi adres. Przy pierwszym awizowaniu z dnia 29 września 2011 r. posłużono się pieczątką: "Adresata nie zastano, awizowano 29.09.2011r.". Doręczający nie wskazał przy tym gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. Z kolei przy drugim awizowaniu na odwrocie koperty, doręczający wpisał "Powt. aw 06.10.11". Również w tym wypadku doręczający nie wskazał gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. Decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. znak [...] Burmistrz Miasta cofnął L.F. licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że funkcjonariusze Komisariatu Policji we W. dokonali zatrzymania ww. prawa jazdy z uwagi na fakt kierowania samochodem osobowym w stanie po użyciu alkoholu. Co istotne, stosowne postanowienie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wydał Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy IX Wydział Karny z siedzibą w P. W związku z tym, że ww. nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (vide: regulacja art. 15 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym) organ wydający licencję zobligowany był orzec o jej cofnięciu. Przy awizowaniu korespondencji na kopercie oraz na potwierdzeniu odbioru posłużono się pieczątką: "Adresata nie zastano, awizowano dnia 28.11.2011"; przy drugim awizowaniu na kopercie w lewym górnym rogu wpisano bez podpisu "p awizo 06.12.2011". W obydwu ww. przypadkach doręczający nie wskazał gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. W dniu 2 maja 2012 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek L. F. o wznowienie postępowania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu wniosku ww. wskazał, że nie odbierał kierowanej do niego korespondencji z uwagi na problemy zdrowotne (noga w gipsie przez okres 2 miesięcy) i nieobecność we Władysławowie. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta wznowił postępowanie w ww. sprawie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia 4 lipca 2012 r. Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 24 listopada 2011 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o cofnięciu licencji L. F. nie posiadał uprawnień do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego z uwagi na orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie 2 sierpnia 2011 r. – 22 marca 2012 r. W ocenie organu brak udziału strony w postępowaniu nie miał zaś wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wydane rozstrzygnięcie byłoby bowiem takie samo nawet wtedy gdy strona brałaby w nim udział. W odwołaniu od ww. decyzji L. F. wskazał, że brak licencji uniemożliwia mu wykonywanie pracy taksówkarza przez co jest osobą bezrobotną. Decyzją z dnia 18 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (sygn. akt [...]) utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołując dotychczasowy przebieg postępowania oraz wydane w sprawie rozstrzygnięcia wskazał, że określony w art. 145 § 1 pkt 4 ustaww – Kodeks postępowania administracyjnego fakt braku uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym winien być udowodniony. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że L. F. brał czynny udział w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Brał bowiem udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Ponadto w trybie art. 44 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzję cofającą licencję. Ponadto okoliczności podawane przez L. F. a zorientowane na wykazanie niemożliwości odbioru korespondencji nie znajdują potwierdzenia w realiach sprawy. Złamanie nogi – jak wynika ze stosownego zaświadczenia lekarskiego – miało miejsce w dniu 1 grudnia 2011 r. Z kolei zawiadomienie o wszczęciu postępowania było awizowane w dniach 29 września i 6 października 2011 r.; przesyłka zawierająca decyzję o cofnięciu licencji była zaś awizowana w dniach 28 listopada i 6 grudnia 2011 r. W trzech powyższych przypadkach awizowanie miało miejsce przed zdarzeniem, na które powołuje się L. F. Co więcej, ww. nie udowodnił faktu pobytu poza W. w okresie 2 miesięcy. W reasumpcji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 listopada 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L.F. zakwestionował ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 4 lipca 2012 r. odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Gminy Miasta udzielonej skarżącemu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznając odwołanie rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie. Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany dokonać oceny prawnej kontrolowanej decyzji. W realiach niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji po prawidłowym wznowieniu postępowania, przeprowadził postępowanie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwane dalej k.p.a., którego przedmiotem było ustalenie czy wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wskazana przez skarżącego oraz rozpoznał i rozstrzygnął sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia 24 listopada 2011 roku. Prowadząc to postępowanie organ prawidłowo uznał, że celem ustalenia stanu faktycznego należy uzupełnić materiał dowodowy i rozstrzygając uwzględnił przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Jednakże sentencja rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie jest prawidłowa. Zauważyć należy, że art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia. Zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym zaś w przypadku gdy podstawy te są, uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, że organ uznał, że zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w myśl, której uzasadnione jest wznowienie postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wprawdzie organ nie uzasadnił swojego stanowiska w tym przedmiocie, ograniczając się do przytoczenia faktów wskazanych przez skarżącego, jednak dalsza część uzasadnienia przekonuje, że uzupełniając materiał dowodowy rozstrzygnął o istocie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że w takiej sytuacji, Burmistrz Miasta zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stosownie do którego, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, że decyzja organu pierwszej instancji jako zawierająca wadliwe rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym. Natomiast organ odwoławczy rozstrzygając sprawę ponownie uznał, że powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka w rzeczywistości nie zaistniała a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ jednocześnie szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Na wstępie wskazać trzeba, jako wadliwość uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji brak jakiejkolwiek oceny prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego zauważyć należy, że organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji dopełnił wszystkich czynności, aby umożliwić skarżącemu udział w postępowaniu w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Przesyłki zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania i odpis decyzji Burmistrza Miasta z dnia 24 listopada 2011 roku zostały doręczone skarżącemu w trybie art.44 k.p.a. Istotną zatem dla prawidłowej oceny prawnej zaistnienia bądź nie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie ustalenie czy doręczenia przesyłek na które wskazuje Kolegium można uznać za skuteczne, wówczas bowiem możliwa będzie ocena czy skarżący bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Decydujące znaczenia ma tu brzmienie art. 44 k.p.a. I tak, przepis art. 44 § 1 stanowi: w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z brzmienia przytoczonego powyżej unormowania, wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez pocztę). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącego przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką została prawidłowo zaadresowana. Jednak zastrzeżenia, co do prawidłowości, musi budzić sposób awizowania tej przesyłki (koperta wraz z potwierdzeniem odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). A mianowicie, jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, baza Legalis). Należy podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinien stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie i na potwierdzeniu odbioru, brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przy pierwszym powiadomieniu z dnia 29 września 2011 r. posłużono się pieczątką: "Adresata nie zastano, awizowano 29.09.2011r.", oraz na odwrocie koperty, iż "powt.aw.06.10.11", brak natomiast adnotacji gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. Pod pieczątką umieszczono parafkę doręczyciela. W przypadku zaś drugiego awizo również posłużono się pieczątką: "Adresata nie zastano, awizowano dnia i datę 28.11.2011. Przy tym brak podpisu doręczyciela, a zamieszczony znak trudno uznać nawet za parafkę. W przypadku drugiego zawiadomienia również nie wiadomo, czy i gdzie zostało ono pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru pisma. W opisanej tu sytuacji, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (baza Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24.11.2011r. w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne. Z tych względów nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że "brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 24.11.2011r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia również decyzji organu odwoławczego. Nie może budzić wątpliwości, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W reasumpcji Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje podstawę w art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaprezentowane rozważania i wynikające z nich wytyczne są wiążące dla organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy.