III SA/Gd 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi :A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził u K. Z. chorobę zawodową – obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej wskazano art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że K. Z. w okresie od 1.09.1981 r. do 30.11.1994 r. zatrudniony był w [...] na stanowiskach: mechanik maszyn i urządzeń przeładunkowych – uczeń oraz operator urządzeń do przeładunku kontenerów. W związku z przekształceniami pracodawcy od dnia 1.12.1994 r. stał się pracownikiem "A" Sp. z o. o. w G. Do 19.12.2008 r. pracował na stanowisku operator urządzeń do przeładunku kontenerów. W trakcie pracy obsługiwał m.in. ciągniki siodłowe, wózki widłowe, układarki widłowe. Z informacji dostarczonych przez [...] wynika, że na jego stanowiskach pracy występowało narażenie na ponadnormatywny hałas. Według oświadczenia strony w trakcie pracy w "A" obsługiwał on te same urządzenia co wcześniej. Natomiast wymieniony pracodawca przedstawił sprawozdania, które świadczą o narażeniu pracownika na ponadnormatywny hałas. Organ przestawił szczegółowe wyliczenia hałasu związanego z obsługą poszczególnych maszyn, zawarte w sprawozdaniach z lat 1996-2009. W ocenie organu przekroczenia normatywu higienicznego NDN dla hałasu w części przedstawionych badań (z 1987, 1990, 1991, 1996, 2007 i 2009 r.) uprawdopodabnia tezę, że przekroczenia takie mogły występować także w innych okresach zatrudnienia strony. Analiza audiogramów wykonanych w 2001 r. wskazuje na pogłębiający się w kolejnych latach obustronny ubytek słuchu K. Z. Po wykonaniu badań specjalistycznych Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. rozpoznał u niego obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości 45 dB dla obu uszu i w dniu 18 września 2009 r. wydał orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej. Odwołanie od tej decyzji złożył "A" Sp. z o. o. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisów oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z materiałem dowodowym. Ponadto naruszenie art. 40 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji spółce z pominięciem jej pełnomocnika. Spółka wytknęła nieścisłości w ustaleniach organu i twierdziła, że przeprowadzone na jej zlecenie okresowe badania czynników zagrożenia w miejscu pracy w odniesieniu do strony nie wykazywały naruszeń obowiązujących norm bezpieczeństwa i higieny pracy. Także badania okresowe pracownika nie wykazywały przeciwwskazań do wykonywania przez niego pracy na danych stanowiskach. Zdaniem spółki, w związku z nieprawidłowym doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji, nie weszła ona do obrotu prawnego. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 11 kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy uznał w szczególności, że karta oceny narażania zawodowego strony została sporządzona przez osobę upoważnioną a orzeczenie lekarskie przez uprawnionego lekarza. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pracownik był narażony na ponadnormatywny hałas przy obsłudze wózków widłowych podnośnikowych, a narażenia na wartości graniczne tego czynnika przy obsłudze ciągnika siodłowego Sisu i układarek widłowych. Lekarz orzecznik odnotował, że strona skarżyła się na postępujący niedosłuch, a od 2001 r. audiogramy wskazywały na pogłębiający się ubytek słuchu charakterystyczny dla osób pracujących w hałasie. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie art. 40 k.p.a. nie miało wpływu na prawidłowość orzeczenia, a ewentualne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie. Natomiast wbrew stanowisku zawartym w odwołaniu niewątpliwie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozpoznaną chorobą zawodową a warunkami pracy. W sprawie zostały spełnione przesłanki do uznania choroby zawodowej określone w art. 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. Zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisów oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z materiałem dowodowym zebranym w sprawie; naruszenie art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., w szczególności poprzez brak możliwości zapewnienia stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, wydanie decyzji bez zebrania pełnego materiału dowodowego; naruszenie art. 40 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W uzasadnieniu podkreśliła, że dla uznania określonej choroby za chorobę zawodową nie wystarczy stwierdzenie u danej osoby choroby określonej w wykazie chorób zawodowych, ale musi również istnieć związek przyczynowy pomiędzy powstaniem danej choroby a warunkami pracy. Organy dokonując analizy czynników ryzyka wpływających na możliwość powstania choroby zawodowej dokonały błędnej oceny. W szczególności organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego. Co więcej rozpoznając odwołanie nie odniósł się do zarzutów strony. Oparcie się organu pierwszej instancji wyłącznie na części materiału dowodowego stanowi rażące naruszenie zasad postępowania dowodowego ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym dopiero po wniesieniu odwołania, co w sposób jaskrawy jest sprzeczne z procedurą administracyjną. Wskazane naruszenia procesowe stanowią naruszenie istotne dla wyniku sprawy i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca powtórzyła, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona jej bezpośrednio z pominięciem ustanowionego w tej sprawie pełnomocnika. Pełnomocnictwo nie zostało odwołane a organ pierwszej instancji dysponuje dokumentem pełnomocnictwa. Takie działanie organu pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek doręczenia decyzji i pism w toku postępowania pełnomocnikowi strony. Przepis ten nie daje organowi prawa do pominięcia przedstawiciela (pełnomocnika) strony i bezpośredniego doręczenia pism stronie. Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. W tej sytuacji doręczenie przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję uznać należy za nieskuteczne i nieprawidłowe, zaś decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu prawnego. Organ odwoławczy po stwierdzeniu takiego uchybienia winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji, tymczasem bezpodstawnie uznał, że istnieje możliwość wydania decyzji, co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jego zdaniem zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej. Zaznaczył również, że pełnomocnik skarżącej zapoznał się z materiałem dowodowym w dniu 2 marca 2011 r., zatem nie można przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji nie weszła do obrotu. W uzupełnieniu skargi z dnia 7 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi dodając, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii merytorycznych określonych w decyzji pomijając uchybienia formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest niezasadna. Kodeks pracy w art. 2351 stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast art. 2352 k.p. przewiduje, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 k.p. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwane dalej rozporządzeniem. Uregulowania tego rozporządzenia stały się podstawą rozstrzygnięć organów. Paragraf 2 rozporządzenia przewiduje, że wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia, tzw. wykaz chorób zawodowych. W punkcie 21 wykazu chorób zawodowych wymienia się obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz. Co istotne prawodawca ustalił, że okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Do stwierdzenia choroby zawodowej przez uprawniony organ niezbędne jest rozpoznanie choroby wskazanej w wykazie chorób zawodowych, oraz stwierdzenie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (por. wyrok. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2010 r. III SA/Lu 542/2009, baza Lex Polonica nr 2242552). Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r. I SA 1200/98, baza Lex nr 45833). Zatem podstawowym - choć nie jedynym - warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie w/w rozporządzenia. Orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i prowadzi do odmowy stwierdzenia choroby. W kontekście powyższych uwag należy rozumieć związanie organu opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, a zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów, jeżeli orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem. Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionował rozstrzygnięć organów inspekcji sanitarnej w zakresie opinii lekarskiej. Zarzuty skarżącej dotyczyły błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności braku narażenia zawodowego pracownika. W dalszej kolejności również braku związku przyczynowego miedzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami pracy. Do stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest aby, dane schorzenie zostało rozpoznane jako choroba zawodowa przez lekarza zatrudnionego we właściwej jednostce orzeczniczej; w zakładzie pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia i bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić istnienie związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy. Co do pierwszej przesłanki wypowiedział się uprawniony lekarz w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 18 września 2009 r. nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej wykazanej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. W odniesieniu do narażenia zawodowego pracownika ustalenia organów inspekcji sanitarnej są prawidłowe. Zgodnie z obszernym materiałem dowodowym przez okres zatrudnienia K. Z. był narażony na hałas, który przekraczał dopuszczalne normy lub był na granicy tych norm. W aktach zgromadzono sprawozdania z pomiarów narażenia na hałas na stanowisku pracy strony dokonanych w latach 1996 -2009, z których wynika, że występował tam hałas o natężeniu w przedziale od 82,93 dB do 94,82 dB (przy dopuszczalnej wielkości granicznej 85 dB). Niewątpliwie w przypadku sprawozdania z dnia 8 listopada 2007 r. nr [...] na stanowisku pracy związanym z obsługą wózka widłowego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm poziomu ekspozycji na hałas. Podobnie w przypadku sprawozdania z dnia 8 października 1996 r. Laboratorium Chemiczne w G. stwierdziło przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przy pracy układarek. Nawet jakby przyjąć, że dopuszczalne normy hałasu nie zostały przekroczone, ale znajdowały się w górnych granicach, to organy mają prawo przyjąć, że w konkretnym wypadku miało to wpływ na powstanie choroby zawodowej. Należy zgodzić się z poglądem wyrażanym w orzecznictwie, że nie jest wykluczone powstanie choroby zawodowej także w warunkach, w których dopuszczalne normy nie są przekraczane, gdyż znaczenie może mieć także osobnicza wrażliwość na działanie określonego czynnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r. II OSK 335/10). W sprawie istnieją jednak dowody, że takie przekroczenia norm hałasu miały miejsce. Sąd zauważa również, że pierwsze udokumentowane objawy przedmiotowego schorzenia mogły się pojawić nawet w ciągu 2 lat od zaprzestania pracy w narażeniu na hałas. Tymczasem lekarz orzecznik - na podstawie dokumentacji medycznej - stwierdził że pogorszenie słuchu badanego następowało już od 2001 r. Dlatego też w ocenie Sądu nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące pozytywnych badań okresowych pracownika. W ocenie Sądu związek przyczynowy między rozpoznanym schorzeniem a warunkami pracy został w niniejszej sprawie wykazany. Powoływany art. 2351 k.p., mówi że winien być on stwierdzony bezspornie lub wykazany z wysokim prawdopodobieństwem. W powyższym orzeczeniu lekarz stwierdził, że udokumentowane narażenie na hałas ponadnormatywny w przebiegu pracy zawodowej oraz brak innych pozazawodowych przyczyn tego niedosłuchu uzasadnia rozpoznanie choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej zaś uwzględniając całość materiału dowodowego uznały, że istnieje taki związek przyczynowy. Nie ma żadnych podstaw by kwestionować te ustalenia organów. Nieusprawiedliwione są zarzuty skarżącej dotyczące sprzeczności dokonanych ustaleń z materiałem dowodowym. Trzeba zauważyć, że nie sprecyzowała w zarzutach ani w uzasadnieniu skargi o jakie przepisy prawa materialnego chodziło. Co do wykładni przepisów art. 2351 i art. 2352 k.p. trudno doszukać się różnic między skarżącym a organem. Nie naruszono również art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Materiał dowodowy jest obszerny i właściwie został oceniony przez organy. Pełnomocnikowi skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 40 k.p.a., to Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że było to uchybienie formalne, które nie miało wpływu na wynik sprawy. W żadnym wypadku nie skutkowało nieważnością decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta – wbrew twierdzeniom skarżącej - weszła do obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej w dniu 11 stycznia 2011 r., z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. To doręczenie należało uznać za bezskuteczne. Nie zachowano również wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a., tzn. umożliwienia pełnomocnikowi zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia. Niemniej jednak organ pierwszej instancji wezwał później pełnomocnika do zapoznania się z aktami sprawy, co ten uczynił w dniu 2 marca 2011 r. Zdaniem Sądu w tej dacie doręczono pełnomocnikowi decyzję organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej nie wniósł uwag, a następnie pismem z dnia 3 marca 2011 r. wniósł odwołanie. Nadto w dniu 11 marca 2011 r. organ doręczył decyzję pełnomocnikowi skarżącej. W takiej sytuacji, nie można zarzucić, że wskazane uchybienia miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te, w sposób istotny, zostały naprawione w toku postępowania. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.