III SA/Gd 229/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie WSA Felicja Kajut, WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu postanawia: odrzucić skargę. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na "decyzję" Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 2015 r. "o odstąpieniu od rozpatrzenia odwołania, a tym samym utrzymującą w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. Nr [...] z dnia 28.11.2014 roku". Zaskarżonej "decyzji" skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w postaci nie zachowania terminu do wniesienia odwołania, a tym samym zamknięcie drogi odwoławczej i uznanie za ostateczne orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...]. Skarżący wniósł o uznanie odwołania jako wniesionego w terminie, uznania swojej choroby, jej następstw i skutku w postaci pobytu na zwolnieniu lekarskim w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2014 r. jako powstałych w związku ze służbą. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska wniosła m.in. o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej, podnosząc, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. W takim też przypadku Sąd nie rozpoznaje merytorycznie skargi. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy odwołania złożonego przez P. K. od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych [...] z dnia 28 listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia uszczerbku na zdrowiu oraz związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze służbą. W orzeczeniu tym Komisja stwierdziła, że schorzenia skarżącego nie pozostają w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Bezspornym było w sprawie, że w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2014 r. skarżący pozostawał na zwolnieniu lekarskim i w tym czasie przeszedł zabieg operacyjny w Uniwersyteckim Centrum Klinicznym [...]. Przedmiotowe orzeczenie, co należy podkreślić, miało na celu stwierdzenie czy pozostawanie na zwolnieniu lekarskim nastąpiło z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Nie zgadzając z treścią ww. orzeczenia P. K. złożył odwołanie. W piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. stwierdziła, że odwołanie zostało złożone po terminie. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349 ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Z kolei sposób ustalania stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 866), które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy też z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00 opubl. ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, uchwała SN z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, OSNAP i US z 2000 r., nr 5, poz.167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. OSA 1/00 ONSA z 2001, nr 2, poz.47 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., sygn. I OSK 220/10 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA). Przechodząc dalej, to orzeczenia komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowią odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżania w trybie k.p.a., a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzania przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpoznawania wniesionych odwołań. I tak, unormowania dotyczące rozpatrywania odwołań zostały zawarte w Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia odwołanie wnosi się do właściwej okręgowej komisji lekarskiej za pośrednictwem komisji która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia , o którym mowa w § 25. Odwołanie wniesione po terminie określonym w ust. 1, nie podlega rozpatrzeniu. W wyjątkowych przypadkach odwołanie może być rozpatrzone mimo nie zachowania terminu do jego wniesienia. Decyzję w tej sprawie podejmuje przewodniczący komisji lekarskiej, do której wniesiono odwołanie § 27 ust. 2 rozporządzenia. Tak więc tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami k.p.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2015 r., w sprawie sygn. akt I OSK 550/15 czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 380/14 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Sprawa z zakresu weryfikacji orzeczeń w przedmiocie ustalenia uszczerbku na zdrowiu oraz ustalenia czy leczone schorzenie pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, nie należy bowiem do kategorii spraw, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym samym ocenie sądu administracyjnego nie podlega również kwestia zachowania terminu do złożenia odwołania. Na marginesie rozważań trzeba podkreślić, że Okręgowa Komisja Lekarska uznała zasadność skargi i obowiązek rozpatrzenia odwołania. Zauważyć też można, że zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia, Centralna Komisja Lekarska może uchylić w trybie nadzoru każde orzeczenie komisji lekarskiej sprzeczne z prawem i zasadnością orzecznictwa lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę.