III SA/Gd 234/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta - po rozpatrzeniu wniosku K. T. i I. T. z dnia 13 grudnia 2013 r. - odmówił przyznania wnioskodawcom zasiłku okresowego. Organ wskazał, że przyznanie zasiłku okresowego uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek dotyczących kryterium dochodowego oraz trudnej sytuacji rodziny w szczególności z uwagi na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (art. 8, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2013, poz. 182 ze zm.). Zasadniczą przesłanką kwalifikującą do świadczeń z pomocy społecznej jest jednak także spełnienie warunku określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, jakim jest obowiązek współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że wszelkie regulacje dotyczące zasad przyznawania świadczeń należy rozpatrywać łącznie z art. 11 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym nawet w przypadku spełnienia wszystkich warunków przyznania takiej pomocy, brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę do odmowy jej przyznania. Dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie, składającej się z K. T., niepełnosprawnej I. T., M. T. i niepełnosprawnej A. T. ustalono w wysokości 257, 13 zł. Organ ocenił jednak, że rodzina od dłuższego czasu nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień w celu poprawy swojej sytuacji. K. T. nie podjął bowiem kroków związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego na córkę A., a córka A. – zasiłku pielęgnacyjnego. Wnioski w tej sprawie zostały złożone w 2011 r. i jak wynika z pism Urzędu Miasta – Wydziału Spraw Społecznych będą rozpatrywane po dostarczeniu orzeczenia o niepełnosprawności. A. T. posiada prawomocne orzeczenie o niepełnosprawności, na podstawie którego mogą być wypłacone ww. świadczenia. Ponadto córka, M. T., jako osoba w wieku produkcyjnym, powinna podjąć kroki w kierunku zatrudnienia. Brak działań w tym kierunku tłumaczy oczekiwaniem na rozstrzygnięcie odwołania w sprawie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Zdaniem organu, w chwili obecnej opieka jednego członka rodziny nad pozostałą dwójką niepełnosprawnych jest wystarczająca. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że argumentacja organu pierwszej instancji co do braku współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przejawiająca się brakiem działań w kierunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego jest chybiona. K. T. wyjaśnił, że sprawa stopnia niepełnosprawności A. T. i sprawa zasiłku pielęgnacyjnego dla tej osoby niepełnosprawnej są w toku. Natomiast co do świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wskazało, że nie jest ono świadczeniem należnym za samo sprawowanie i opieki, ale za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Uzasadnienie decyzji o odmowie przyznania świadczenia było zatem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ uważa bowiem, że rodzina powinna starać się o świadczenie należne przy rezygnacji z aktywności zawodowej, a z drugiej, że powinna wykazać aktywność zawodową. Nie ma przy tym jakiejkolwiek pewności, że wnioskodawcy otrzymaliby świadczenia pielęgnacyjne. Mając jednak na uwadze, że składane przez M. T. oraz K. T. oświadczenia i pisma, co do sposobu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny w sposób uniemożlwiający aktywność zawodową przynajmniej jednej osoby w rodzinie, budzą uzasadnione wątpliwości, Kolegium uznało, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, które w sposób pełny i wyczerpujący zilustruje sytuację rodzinną wnioskodawców, w szczególności w zakresie opieki nad chorymi członkami rodziny. Formułując wytyczne, co do dalszego postępowania Kolegium nakazało, aby na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji ocenił, czy członkowie rodziny, w tym niepełnosprawna matka, są w sanie opiekować się sobą wzajemnie, czy w istocie stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze jest konieczna, czy K. T. może wykonywać czynności opiekuńcze, a także związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz czy rodzina jest w stanie tak zorganizować codzienne czynności życiowe, aby umożliwić podjęcie pracy jednej osobie w rodzinie. W skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gdańsku K. T. i I. T. wnieśli, aby Sąd przyznał skarżącym zasiłek okresowy lub by nakazał organowi wydanie decyzji przyznającej to świadczenie. Skarżący zakwestionowali zasadność przekazania przez Kolegium sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy w sprawie nie występują braki i wszystkie sporne kwestie zostały już rozstrzygnięte, na co wskazuje zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i wydane przez Sąd wyroki o sygn.akt III SA/Gd 30/14 oraz III SA/Gd 915/14. Nakazując organowi I instancji przeprowadzenie czynności dowodowych, SKO było już także w posiadaniu wywiadu środowiskowego, który został sporządzony według takich samych wytycznych, jak wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zamiast przedłużać postępowanie, organ odwoławczy powinien był w ocenie skarżących samodzielnie rozstrzygnąć sprawę, mając na uwadze ww. okoliczności, szczególnie, że nastawienie organu I instancji do skarżących jest wrogie. Zdaniem skarżących powzięcie przez SKO wątpliwości, co do konieczności sprawowania opieki w sposób uniemożlwiający pracę zawodowej jest niezrozumiałe i niesprawiedliwe. W rodzinie wszyscy oprócz tylko jednej osoby są przewlekle chorzy, w tym od wielu lat niepełnosprawni. Powyższe niewątpliwie jest konsekwencją nieprzechylnej postawy MOPSu wobec rodziny, który sugeruje, że niepełnosprawne osoby są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, mimo, że obie są niezdolne do samodzielnej egzystencji i wymagają stałej opieki. Oskarżanie opiekunów osób niepełnosprawnych o brak współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej z tego powodu, że sprawują opiekę nad najbliższymi i niezdolnymi do samodzielnej egzystencji członkami rodziny jest w ocenie skarżących przejawem dyskryminacji. O podejmowaniu kroków w celu poprawy sytuacji rodziny świadczy bowiem wnioskowanie o uzyskanie świadczeń pielęgnacyjnych w związku z niemożnością podjęcia pracy zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie tj., że dla rozpoznania sprawy przyznania zasiłku okresowego konieczne jest dokładne wyjaśnienie sytuacji rodzinnej związanej z twierdzeniami stron o niemożności podjęcia zatrudnienia przez M. T. z uwagi na sprawowanie przez nią opieki na I. T. Organ zaznaczył, że jest to konieczne w realiach wywołanych wyrokami Sądu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 452/13 w spawie świadczenia pielęgnacyjnego dla M. T. oraz z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 30/14 w sprawie zasiłków okresowych, w których Sąd nakazał dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności związanych ze sprawowaniem opieki nad członkami rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Co istotne, usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ww. ustawy. Kontroli sądu administracyjnego poddane została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w przedmiocie zasiłku okresowego w oparciu o art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."). Dokonana w oparciu o ww. kryterium kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć trzeba, że zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwalający na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnienie dowodów. Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1062/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Z kolei prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (na co zezwala art. 136 k.p.a.) nie może oznaczać prowadzenia istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza bowiem swoiste "dodanie" pewnych działań do działań, które na wcześniejszym etapie postępowania zostały już przeprowadzone. Brak jest tym samym upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji dowodów w ramach postępowania administracyjnego. Zasadą wynikającą z regulacji zawartych w k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji (w realiach sprawy przez Prezydenta Miasta). Postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć w związku z tym ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwsza – o charakterze negatywnym - to brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga - pozytywna - to istniejące po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Należy mieć również na uwadze, że zasadniczo organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a. nie było w rozpatrywanym przypadku możliwe, gdyż postępowanie to z uwagi na szereg zasadnych zastrzeżeń co do działań poczynionych przez organ pierwszej nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego (uzupełniających) lecz zasadniczego postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, jak i subiektywnym odczuciom skarżących jest prawidłowa i stanowi wyraz racjonalnego dążenia do "uporządkowania" działań organu Prezydenta Miasta w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego stanowiącego podstawę do orzekania w przedmiocie zasiłku okresowego. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącym zasiłku okresowego nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że organ odmawiając przyznania świadczenia oparł się na regulacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jak i nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd wskazuje, że szereg okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie zainicjowanej sprawy potraktowano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób bezrefleksyjny. Trudno ponadto uznać, aby decyzja zawierała należyte i przekonywujące uzasadnienie. Wskazanie to jest istotne, gdyż organ pierwszej instancji odmawiając skarżącym zasiłku okresowego podnosi brak starań związanych z przyznaniem świadczeń rodzinnych tj. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, a także brak starań M. T. związanych z podjęciem zatrudnienia. Uzasadnienie decyzji, co zauważył organ odwoławczy, jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organ pierwszej instancji uważa, że rodzina powinna starać się o określone świadczenia. Z drugiej zaś strony organ wskazuje, że rodzina winna wykazywać aktywność zawodową, która - co Sąd pragnie podkreślić - wyklucza możliwość uzyskania świadczeń opiekuńczych. W ocenie Sądu w pełni zasadne było w związku tym nakazanie organowi pierwszej instancji - w oparciu o instytucję wywiadu środowiskowego - przeprowadzenie szeregu czynności mających na celu w pełni prawidłowe i definitywne ustalenie szczegółowego zakresu opieki sprawowanej przez członków rodziny nad I. T. i A. T.. Zasadne było również wskazanie, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie konkretnie czynności opieki są niemożliwe do wykonania przez K. T. z powodu sygnalizowanych przez niego schorzeń i czy takie czynności w rzeczywistości są wykonywane przez inne osoby. Prawidłowe było również wskazanie ze strony organu odwoławczego, że w realiach rozpatrywanych spraw koniecznym jest zasięgnięcie obiektywnych informacji od sąsiadów rodziny co do sprawowania realnej, stałej opieki wymagającej osobistego zaangażowania członków rodziny przez cały dzień. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany był do określenia swego stanowiska w sprawie oraz koniecznego do przeprowadzenia zakresu postępowania. Jednocześnie Kolegium zobowiązane było wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Obowiązki te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizowane. W uzasadnieniach wydanych decyzji Kolegium wskazało bowiem w sposób jasny konieczny do wyjaśnienia zakres spraw jak i orzekło, że po zgromadzeniu materiału dowodowego, który w sposób pełny i wyczerpujący zilustruje sytuację rodzinną wnioskodawców, w szczególności w zakresie opieki nad chorymi członkami rodziny organ pierwszej instancji winien dokonać oceny tego materiału, w tym oceny wiarygodności wyjaśnień stron i zeznań świadków. Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien ocenić czy członkowie rodziny, w tym także niepełnosprawna matka, są w stanie opiekować się sobą wzajemnie, czy w istocie stała obecność M. T. w domu przy matce lub siostrze jest konieczna. Ponadto Kolegium zobligowało organ pierwszej instancji do ustalenia czy K. T. może wykonywać czynności opiekuńcze, a także te związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że kluczową do okolicznością faktyczną w przedmiotowej sprawie powinno być jednoznaczne ustalenie czy postawa członków rodziny rzeczywiście przemawia za uznaniem braku ich współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazane ustalenie jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia zainicjowanej sprawy, tym bardziej że skarżący kwestionowali i nadal kwestionują wszelkie ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w aktach sprawy brak jest wywiadu środowiskowego, który wyjaśniałby wskazane przez SKO kwestie dotyczące zakresu opieki sprawowanej przez poszczególnych członków rodziny nad I. T. i A. T. Wydając decyzję organ pierwszej instancji opierał się bowiem wyłącznie na wywiadzie środowiskowym z grudnia 2013 r., w ramach którego kwestie te nie zostały wyjaśnione. W świetle wskazanych okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniając przy tym dlaczego na gruncie badanej sprawy zaszły przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.