III SA/Gd 235/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2014 r. (nr [...]) Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z. K. od decyzji Starosty z dnia 5 listopada 2013 r. (nr [...]), którą organ orzekł o obowiązku zwrotu przez wymienionego nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 13.03.2012 r. do dnia 12.03.2013 r. w wysokości 9.228,60 zł. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 5 listopada 2013 r. (nr [...]) Starosta orzekł o obowiązku zwrotu przez Z. K. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenia zdrowotne, tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 13.03.2012 r. do dnia 12.03.2013 r. w wysokości 9.228,60 zł, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Strona odwołała się od tej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2014 r. (nr [...]) Wojewoda, na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z. K. Organ odwoławczy wskazał, że decyzję doręczono stronie w trybie doręczenia zastępczego, zgodnie z art. 44 k.p.a. Przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została wysłana najpierw na podany przez stronę adres korespondencyjny i dwukrotnie awizowana – w dniu 7 listopada i 14 listopada 2013 r. W związku z nie odebraniem przesyłki, została ona zwrócona nadawcy. Stosownie do wskazanej regulacji należało przyjąć, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 22 listopada 2013 r. Po raz drugi decyzja została wysłana na adres zamieszkania strony, ale również mimo dwukrotnego awizowania nie została podjęta i zwrócona do organu pierwszej instancji, ze skutkiem doręczenia na dzień 19 grudnia 2013 r. Strona nadała odwołanie od ww. decyzji w dniu 18 lutego 2014 r., a wiec znacznie po upływie 14 dniowego terminu na złożenie odwołania. Organ podkreślił, że strona nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, natomiast fakt osobistego odebrania decyzji w siedzibie organu w dniu 17 lutego 2014 r., nie ma wpływu na ustalenie daty wcześniejszego doręczenia tej decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Z. K. zaskarżył opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując m.in., że nie otrzymał, żadnego awiza, a w kamienicy, w której mieszka nie ma skrzynek pocztowych. Przypadkowe osoby albo dzieci mogły wyrzucić awizo znajdujące się na drzwiach. Gdyby otrzymał awizo odwołałby się w terminie. Nie jest prawnikiem i nie posiadał wiedzy, że należało wystąpić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dodał, iż jest po trzecim zawale i czeka na rehabilitację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zdaniem organu na tym etapie sprawy skarżący nie może już wnosić o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż upłynął 7-dniowy termin od ustania przyczyny uchybienia terminu. Także nieznajomość prawa nie jest czynnikiem, który pozwalałby na przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli było postanowienie Wojewody z dnia 28 lutego 2014 r. (nr [...]) stwierdzające uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Okolicznością istotną zatem dla rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie momentu, w którym decyzja została stronie ogłoszona albo – jak to ma miejsce w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – doręczona. Przyjmuje się - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - że czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, czyli zgodnie z przepisami art. 39-49 k.p.a., a w konsekwencji więc brak doręczenia decyzji - względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8 k.p.a.) - oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 753; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2966/95, LEX nr 27283). Zasady i tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym uregulowano w Rozdziale 8 "Doręczenia" w przepisach art. 39-49 k.p.a. Co do zasady, pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 42 k.p.a. jeżeli stroną jest osoba fizyczna, pisma doręcza się w mieszkaniu lub miejscu pracy tej osoby (§ 1), przy czym pisma mogą być jej doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), a w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, oraz w razie koniecznej potrzeby, pisma doręczone mogą być w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe ("do rąk własnych"). W przypadku niemożności zastosowania doręczenia właściwego przepisy k.p.a. ustanawiają jednak możliwość doręczenia adresatowi pisma w sposób zastępczy, tj. na drodze doręczenia zastępczego, które następuje bądź za pośrednictwem wskazanych osób pod rygorem spełnienia przez nie określonych warunków (art. 43 k.p.a.), bądź poprzez złożenie pisma na określony okres w placówce operatora pocztowego z przyjęciem skutku jego doręczenia z upływem tego okresu i także pod rygorem wskazanych tam warunków. O tym ostatnim przypadku doręczenia stanowi – będący podstawą zaskarżonego postanowienia - art. 44 k.p.a.: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W art. 44 k.p.a. ustawodawca przyjął tzw. fikcję prawną doręczenia, co oznacza, że w przypadku wypełnienia wszystkich zawartych w tym przepisie przesłanek - pomimo niepodjęcia pisma przez adresata – doręczenie przyjmuje się za skuteczne z upływem ostatniego (czternastego) dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Pierwszą przesłanką warunkującą skuteczne doręczenie w tym trybie jest przechowanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego). Drugą przesłanką jest natomiast umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Należy podkreślić, że tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek łącznie doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącego przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana. W tym miejscu Sąd pragnie wyjaśnić, iż właściwe było (pierwsze) doręczenie decyzji z dnia 5 listopada 2013 r. (nr [...]), tj. na adres do korespondencji wskazany przez skarżącego w "Karcie rejestracyjnej bezrobotnego" czyli: [...] S., ul. [...]. Ocenie prawidłowości winien zatem podlegać fakt tylko tego doręczenia, a nie (drugiego) doręczenia dokonanego na adres zameldowania ([...] S., ul. [...]). W tym kontekście, w ocenie Sądu prawidłowość awizowania tej przesyłki budzi zastrzeżenia (poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia koperty przesyłki nadanej w dniu 6 listopada 2013 r. wraz z potwierdzeniem odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). A mianowicie, jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). Należy przy tym podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie i na potwierdzeniu odbioru, brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Co więcej – zarówno na kopercie, jak też na potwierdzeniu odbioru – brak jest informacji, co do dokonania powtórnego awiza (informacja o ponownym awizo wynika z załączonego wydruku "Śledzenie przesyłek"). Na kopercie znajduje się jedynie adnotacja: "Awizowano dnia 7.11.13 – nie zastałem" wraz z parafką oraz "zwrot – nie podjęto w terminie" wraz z parafką oraz dzienną pieczątką placówki pocztowej (S. 25.11.2013). Przyjmując, że przedmiotowa przesyłka była dwukrotnie awizowana, to stwierdzic jednak należy, że brak jest jakiejkolwiek informacji czy i gdzie awiza zostały pozostawione wraz z informacją o możliwości odbioru pisma przez skarżącego. W tej sytuacji nie można zatem zdaniem Sądu uznać, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r.(sygn. akt II OSK 695/12, LEX nr 1145634), zgodnie z którym "aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia". W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. było wadliwe, a w konsekwencji nie było prawnie skuteczne prawnie. Pomimo jednak tego organ zaskarżonym postanowieniem orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe, gdyż z materiału dowodowego nie można wywieść, że bieg czternastodniowego terminu do złożenia przez stronę odwołania rozpoczął się w dniu 22 listopada 2013 r., tak jak przyjął organ odwoławczy w odniesieniu do przesyłki adresowanej do skarżącego na adres do korespondencji. W zaistniałej sytuacji należy zatem przyjąć, iż momentem otrzymania przez stronę pierwszoinstancyjnej decyzji był dzień 17 lutego 2014 r., tj. dzień, w którym skarżący odebrał kopię decyzji (wg adnotacji na kserokopii decyzji oraz wg treści odwołania). Przyjęcie takiego ustalenia prowadzi do wniosku, że skarżący wnosząc w dniu 19 lutego 2014 r. odwołanie od decyzji Starosty z dnia 5 listopada 2013 r. (nr [...]) nie uchybił terminowi do jego wniesienia. Mając powyższe na uwadze Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 134 w zw. art. 129 § 2 i art. 44 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpatrując sprawę organ uczyni przedmiotem rozpoznania złożone przez stronę odwołanie od decyzji Starosty z dnia 5 listopada 2013 r. (nr [...]).