III SA/Gd 237/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych bez rozpoznania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 października 2013 r., nr [...]. Decyzją z dnia 15 października 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] pozostawił bez rozpatrzenia wniosek M. F. o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniej A. F. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 k.p.a., art. 2 pkt 4, pkt 5, pkt 12 i art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz Zarządzenie Nr 80/2012 Wójta Gminy [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie upoważnienia Kierownika i pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu organ I instancji przywołując m.in. ustawową definicję pojęcia "dochodu rodziny" określoną przepisem art. 2 pkt. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz definicję "rodziny" określoną przepisem art. 2 pkt 12 tej ustawy, wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinna dołączyć do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty, w tym dokument potwierdzający wysokość dochodów wszystkich członków rodziny pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W związku z tym, że wniosek skarżącej z dnia 3 września 2013 r. nie zawierał dokumentów dotyczących dochodów uzyskiwanych w 2012 r. przez męża strony W. F., organ w dniu 5 września 2013 r. wezwał skarżącą do dostarczenia w terminie 14 dni: zaświadczenia z urzędu skarbowego albo oświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu, oświadczenia o wysokości uzyskanego innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, zaświadczenia albo oświadczenia o wysokości składki na ubezpieczenia zdrowotne oraz oświadczenia dotyczącego utraty/uzyskania dochodu. Ponadto skarżąca została wezwana do dostarczenia dokumentu potwierdzającego tymczasowe zameldowanie na terenie Gminy [...], zaświadczenia od Komornika Sądowego o bezskuteczności egzekucji alimentów oraz zaświadczenia o wysokości wyegzekwowanych alimentów w 2012 r. od D. B. na rzecz A. F. Skarżąca przedłożyła jedynie zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji, zaświadczenie o wysokości wyegzekwowanych alimentów w 2012 r. na rzecz A. F. oraz potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy. W tej sytuacji pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia wskazując, że mimo skutecznego wezwania do dostarczenia dokumentów przedstawiających sytuację dochodową męża, strona nie przedłożyła dokumentów. Od powyższej decyzji M. F. wniosła odwołanie, wskazując na okoliczności, które uniemożliwiły jej przedłożenie żądanych dokumentów. Decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponowił ustalenia dokonane przez organ I instancji, przywołał unormowania ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów związane ze składaniem wniosku oraz definicje ustawowe. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż z akt wynika, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku w postaci dokumentów przedstawiających sytuację dochodową współmałżonka. Ponadto organ podniósł, że skarżąca nie uzupełniła treści wniosku o brakujące dane męża, co również uzasadniało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Kolegium wskazało na unormowanie § 5 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że pomimo postępowania rozwodowego w dniu ustalania prawa do świadczenia W. F. był małżonkiem skarżącej i wchodził on w skład rodziny - art. 2 pkt. 12 tej ustawy. Wobec zaś istniejących braków organ I instancji został pozbawiony możliwości dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła organom naruszenie: - art. 15 ust. 4 pkt. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz § 2 ust. 2 pkt 1 i § 5 ust. 3 w/w rozporządzenia poprzez pozostawienie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia alimentacyjnego bez rozpatrzenia w związku z niezastosowaniem się do wezwania organu do uzupełnienia brakujących dokumentów dotyczących dochodów uzyskiwanych przez jej męża w sytuacji w której złożenie tychże dokumentów było niemożliwe z przyczyn niezależnych od skarżącej; - art. 15 ust. 3 pkt. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez pozostawienie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia alimentacyjnego bez rozpatrzenia pomimo, że skarżąca w terminie zastosowała się do wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie członka rodziny, tj. swojego męża. - art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzyskanie z urzędu dowodów, które pozwoliłyby na określenie dochodu uzyskiwanego przez męża wnioskodawczyni w sytuacji, w której nie miała ona możliwości ich samodzielnego uzyskania. W konsekwencji skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację odwołania dodając, że w przypadku niemożności przedstawienia przez stronę oświadczenia innej osoby organ powinien z urzędu podjąć działania w celu uzyskania stosownego zaświadczenia, w tym przypadku dokumentacji dotyczącej dochodów uzyskiwanych przez męża strony. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1197/11 (który zapadł na tle wyroku tut. Sądu). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 października 2013 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pomoc państwa skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów została uregulowana ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) dalej jako: "ustawa". Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy określa dokumenty, które należy dołączyć do wniosku. I tak, do wniosku winny być załączone: zaświadczenia wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego lub oświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), każdego członka rodziny, zawierające wskazane w tym przepisie informacje - art. 15 ust. 4 pkt 1); zaświadczenia lub oświadczenia dokumentujące wysokość innych dochodów, niż wskazane w pkt 1 tego przepisu, a zatem inne niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych na zasadach ogólnych - art. 15 ust. 4 pkt 2); inne zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia - art. 15 ust. 4 pkt 3). Przepis art. 15 ust. 9 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, który w drodze rozporządzenia określa m.in. sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty, sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wzory w tym wzór wniosku o ustalenie prawa do świadczenia (art. 15 ust. 9 pkt 3 lit. a), wzór zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości uzyskiwanych przez członków rodziny dochodach, podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych (art. 15 ust. 9 pkt 3 lit. b) oraz wzory oświadczeń o dochodach rodziny (art. 15 ust. 9 lit. c). Wykonaniem tej delegacji, na dzień wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 października 2013 r., było rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836), zmienionego następnie z dniem 1 stycznia 2012 r. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. zmieniającym rozporządzanie w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 298, poz. 1770). Postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń - § 2 ust. 1 rozporządzenia. Rozporządzenie w § 2 ust. 2 pkt 1-4 wskazuje jakie dokumenty winny zostać załączone do wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenie wymienia zaświadczenie z urzędu skarbowego lub oświadczenie o dochodzie członków rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych za rok poprzedzający okres świadczeniowy. Jak wynika z akt sprawy w dniu 3 września 2013 r. M. F. będąca przedstawicielem ustawowym A. F. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2013/2014. Następnie pismem z dnia 5 września 2013 r. została wezwana do uzupełnienia wniosku, w tym m.in. poprzez dołączenie zaświadczenia z urzędu skarbowego albo oświadczenia członka rodziny o dochodzie podlegającym opodatkowaniu na zasadach ogólnych, a osiągniętym w roku kalendarzowym 2012 r. - jej męża W. F. W przypadku bowiem złożenia wniosku bez wymaganych dokumentów organ właściwy wierzyciela przyjmuje wniosek i wzywa pisemnie wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów, w terminie nie krótszym niż 14 dni i nie dłuższym niż 30 dni - § 5 ust. 2 rozporządzenia. Bezsporne było w sprawie, że braki wniosku dotyczące dokumentów obrazujących sytuację dochodową męża skarżącej nie zostały uzupełnione. W konsekwencji też w oparciu § 5 ust. 3 rozporządzenia organ wydał decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Stosownie do tego przepisu rozporządzenia, w przypadku niezastosowania się do wezwania, o którym mowa w ust. 2, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Organy poczyniły prawidłowe ustalenia w niniejszej sprawie i zasadnie uznały W. F. za członka rodziny skarżącej, którego dochody winny być uwzględnione przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Trafnie też organy powołały definicje ustawowe mające zastosowanie w sprawie. Jednak istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy organy były uprawnione do pozostawienia złożonego przez skarżącą wniosku bez rozpatrzenia z powodu w nie załączenia dokumentów dotyczących sytuacji dochodowej członka rodziny - męża W. F. Jak wynika z powyżej przywołanych przepisów zawierają one alternatywną formę wykazania dochodów osiąganych przez członka rodziny, a mianowicie może to nastąpić, bądź w formie zaświadczenia wydawanego przez właściwy organ lub w formie oświadczenia. Niewątpliwe wprowadzenie przez ustawodawcę oświadczenia, jako środka dowodowego, zamiast zaświadczenia miało na celu nie tylko uproszczenie postępowania dowodowego, ale przede wszystkim ułatwienia stronie dochodzenie praw przed organami. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej odbiera od strony oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji. Trzeba tu zaznaczyć, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności, wynikająca z art. 7 k.p.a. i art. 75 k.p.a., wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W sprawie poza sporem było, że M. F. w dniu ustalania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostawała w związku małżeńskim z W. F. Przy czym wiedzą taką dysponował również organ. Organ widział nie tylko o tym, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, ale również znał dane osobowe małżonka wnioskodawczyni. Wynika to wprost z treści wezwania z dnia 5 września 2013 r. skierowanego do skarżącej przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie zaświadczeń lub oświadczeń dotyczących "męża W. F." (vide: - k. 25, wezwanie z dnia 5 września 2013 r. w aktach administracyjnych sprawy). Skoro organowi I instancji były znane dane męża skarżącej, to przy zachowaniu wskazanej powyżej zasady oficjalności, oraz co jest ważne w niniejszej sprawie, posiadając wiedzę o niemożności dołączenia wymaganych dokumentów przez wnioskodawczynię, organ powinien z urzędu uzyskać zaświadczenie z właściwego urzędu skarbowego o uzyskanym przez niego w roku 2012 dochodzie. Taki sposób działania uzasadniony był tym, że skarżąca w związku z wezwaniem, stawiła się w urzędzie i wyjaśniła, że nie może uzyskać od swojego męża wymaganych dokumentów, gdyż nie ma z nim kontaktu. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści notatki urzędowej sporządzonej w dniu 9 września 2013 r., w której wskazano, że strona pozostałych dokumentów dotyczących męża nie dostarczy z uwagi na brak kontaktu z mężem (vide: - k. 28, notatka służbowa z dnia 9 września 2013 r. w aktach administracyjnych sprawy). Również w odwołaniu skarżąca wyjaśniała, że nie przedłożyła dokumentów dotyczących dochodów uzyskiwanych przez jej męża, gdyż jest nałogowym alkoholikiem, nie pracuje oraz nie uzyskuje żadnego dochodu. Podniosła, że nie jest w stanie uzyskać jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność, tym bardziej, że mąż odmówił ich podpisania (ani prośby, ani interwencja ustanowionego kuratora, nie pomogły w ich uzyskaniu). Strona podniosła, że żyje w faktycznej separacji z mężem, a w chwili obecnej toczy się sprawa o rozwód przed Sądem Okręgowym [...] pod sygn. akt II C 1921/13. Zatem w okolicznościach sprawy, skarżąca nie mogła załączyć wymaganych dokumentów, które dotyczyły sytuacji dochodowej innego członka rodziny - jej męża, i to z przyczyn od niej niezależnych. W takiej zaś sytuacji organ powinien podjąć czynności z urzędu. Jak podniósł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1197/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), "w przypadku niemożności przedstawienia przez stronę oświadczenia innej osoby organ nie może stosować przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r., lecz powinien z urzędu podjąć działania w celu uzyskania stosownego zaświadczenia". Stanowisko to, zostało wyrażone na tle zbliżonego stanu faktycznego i wcześniejszego rozporządzenia, zasługuje na pełną aprobatę. Jak argumentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy strona nie może przedstawić oświadczenia członka rodziny wyłączenie możliwości zastąpienia oświadczenia innym dokumentem np. zaświadczeniem, wypaczałoby istotę wprowadzonej regulacji zarówno w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niweczyłoby to kompletnie sens, jaki przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która to ustawa ma za zadanie wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów. Niezależnie od poczynionych uwag należy również podnieść, że analiza uzasadnienia organu I instancji jednoznacznie wskazuje, iż podstawę pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania stanowiło - nie załączenie wymaganych dokumentów - stosownie do unormowania zawartego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ ten nie przyjął, aby podstawę taką mogło stanowić nieprawidłowe wypełnienie wniosku polegające na nie wskazaniu w składzie rodziny męża (mimo, że wzywał także o poprawienie wniosku w tym zakresie). Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się nie tylko na brak wymaganych dokumentów, ale także na -nieprawidłowe wypełnienie wniosku - poprzez nie podane pełnego składu rodziny, do którego to braku odnosi się unormowanie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jak już podniesiono, organowi I instancji znany był nie tylko fakt pozostawania przez skarżącą w związku małżeńskim, ale również dane osobowe jej męża. Tym samym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, organowi znany był skład rodziny i miał on możliwość dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie. Ponadto, wzywanie w takiej sytuacji do załączenia zaświadczeń lub oświadczeń dotyczących "męża W. F." - jednoznacznie określonego podmiotu, a następnie pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nie podanie jego danych, wydaje się być przejawem zbyt dużego formalizmu, który prowadzi do limitowania możliwości otrzymania świadczenia. Podsumowując, należy uznać, że organy obu instancji naruszyły powyżej przywołane przepisy postępowania, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarówno decyzja organu odwoławczego i organu I instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania dla organów co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.