III SA/Gd 243/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 stycznia 2007r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz adwokata M. U. kwotę 316,80 zł (trzysta szesnaście złotych osiemdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług - tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących A. M. i J. M. kwotę 7 (siedem) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 8 listopada 2006r. nr [...] przyznał A. M. dodatek mieszkaniowy w wysokości 218,70 zł na okres od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i J. M., wnosząc o przyznanie dodatku w większej wysokości. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powołanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta [...]. A. i J. M. złożyli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 6 marca 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia 5 stycznia 2007r. oraz orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 listopada 2006r. nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący wykazali w skardze, że odwołanie wniesione zostało w ustawowo przewidzianym terminie, uznał zatem zasadność skargi A. i J. M. na wydane przez siebie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i orzekł o jego uchyleniu, a następnie rozpatrzył wniesione odwołanie. Rozpatrując sprawę przyznanego decyzją z dnia 8 listopada 2006r. dodatku mieszkaniowego organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817) przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał przy tym, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na podjęcie przez Radę Miasta w C. w dniu 19 stycznia 2004r. uchwałę Nr [...], górna wysokość przyznawanych dodatków mieszkaniowych nie może przekroczyć 50% wydatków przypadających na normatywna powierzchnię lokalu mieszkalnego. Tym samym przyznany stronom dodatek wynosi 218, 50 zł. A. i J. M. złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucają w skardze niezgodność z Konstytucją RP art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, na mocy którego Rada Miasta w C. podjęła w dniu 19 stycznia 2004r. uchwałę Nr [...] ustaliła górną wysokość przyznawanych dodatków mieszkaniowych jako 50% wydatków przypadających na normatywna powierzchnię lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżących narusza to podstawowe prawa obywateli do dodatków mieszkaniowych w wyższej kwocie i pozbawia pomocy finansowej osoby najuboższe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 71 ust. 1 oraz 75 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił powyższy wniosek oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazanych w skardze. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] działało w trybie tzw. autokontroli. Instytucja ta znalazła uregulowanie w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego, organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z powyższego wynika, że organ dokonując autokontroli wydanego przez siebie rozstrzygnięcia związany jest zakresem swojej właściwości, jak również treścią żądania zawartego w skardze. Nadto taka weryfikacja rozstrzygnięcia może być dokonana jedynie w oparciu o kryterium jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych). Zgodzić się przy tym należy z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że " zakres kompetencji organu administracyjnego w ramach instytucji autokontroli jest taki sam jak sądu administracyjnego" ( wyrok z dnia 21 marca 2005r., VII SA/Wa 373/04, LEX 189168). Uwzględniając skargę organ zobligowany jest wydać orzeczenie ostatecznie rozstrzygające sprawę co do istoty, bądź, po uchyleniu wydanych w sprawie decyzji, umorzyć postępowanie w sprawie. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest natomiast pogląd, że organ orzekając w trybie autokontroli nie może wydać orzeczenia kasacyjnego, którego skutkiem jest powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006r., II OSK 1190/05, LEX 288979). W tym miejscu należy jednak zauważyć, że nie zawsze zadośćuczynienie skardze będzie łączyło się z możliwością wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Będzie to miało miejsce m.in. w przypadku złożenia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ( art. 134 k.p.a.), a więc orzeczenia wywołującego "skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego" ( W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa, 1989, str. 154). W przypadku złożenia skargi na takie postanowienie, istota skargi sprowadza się do wniosku o zbadanie przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i jego uchylenie. Powoduje to, że w takiej sytuacji uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, bądź organ w trybie autokontroli, zawsze będzie polegać na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, co powoduje, odwrotnie niż w przypadku skarg dotyczących decyzji, powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że nawet gdyby w skardze dotyczącej postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania znalazły się również zarzuty merytoryczne dotyczące przedmiotu postępowania, to brak jest możliwości rozpoznania ich w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zakres działania organu ( jak i sądu rozpatrującego skargę) jest tutaj ograniczony również charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że uwzględniając w całości skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania organ orzekający w trybie art. 54 § 3 cyt. ustawy nie może, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia, w tym samym orzeczeniu równocześnie rozpoznać odwołania, tak jak to zrobił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to objęłoby bowiem kwestie, które nie były przedmiotem postępowania zakończonego w/w postanowieniem. W sytuacji, gdy organ uznał, że skarga zasługiwała w całości na uwzględnienie, winien był wydać w trybie autokontroli jedynie postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Takie orzeczenie dawałoby podstawę do przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania odwoławczego i wydania decyzji w sprawie przyznania skarżącym dodatku mieszkaniowego. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również fakt, że zapewnia to przestrzeganie zasad rządzących administracyjnym postępowaniem odwoławczym - chodzi zwłaszcza o zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W przypadku bowiem postępowania, w którym uczestniczy wiele stron, uznanie za prawidłowe działania organu, takiego jak to, które miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, byłoby równoznaczne z pozbawieniem pozostałych stron prawa do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym i de facto prowadziłoby to również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającej na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Wskazać też należy, że organ błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., choć z sentencji decyzji wynika, że chciał ją oprzeć na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane wyżej uchybienia procesowe mają istotny wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu braku zgodności z Konstytucją RP art. 6 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) Sąd stwierdził, że nie jest on zasadny. W myśl art. 6 ust. 10 powołanej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Zgodnie z 11 art. 6 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10. Cytowany wyżej przepis został z dniem 1 stycznia 2004 r. wprowadzony do ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, z późn. zm.). Z tym samym dniem wypłata dodatków mieszkaniowych stała się zadaniem własnym gminy, finansowanym z jej dochodów własnych ( art. 9a ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Wprowadzenie tej ostatniej zmiany z punktu widzenia interesów gmin sprowadzało się do pozbawienia gmin dotacji z budżetu państwa na dofinansowywanie jej zadania własnego, jakim jest wypłata dodatków mieszkaniowych. Złagodzeniem tego stanu rzeczy było przyznanie gminom kompetencji do obniżania bądź podwyższania wysokości dodatków mieszkaniowych, w zależności od kondycji finansowej, w jakiej ich budżet się znajduje. W tym stanie rzeczy Rada Miejska w C. mogła podjąć uchwałę, którą ustalono górną wysokość przyznawanych dodatków mieszkaniowych jako 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego. Nie może dojść natomiast do sytuacji, w której wysokość dodatków mieszkaniowych uległaby obniżeniu poniżej 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, bowiem art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych takiej możliwości nie daje. Sąd - mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowił nadto uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] z dnia 5 stycznia 2007r. nr [...], bezsporne jest bowiem, że wydając je, organ naruszył art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. W swojej skardze skarżący wykazali w sposób nie budzący wątpliwości, że składając odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 listopada 2006r. nr [...] zachowali termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również postanowienia z dnia 5 stycznia 2007r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ponownie rozpatrzy odwołanie skarżących od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 listopada 2006r. nr [...], uwzględniając wskazania wynikające z powyższych rozważań.