III SA/Gd 247/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i C.W. w przedmiocie wymierzenia [...] kary grzywny z powodu niewykonania wyroku oddala skargę. M. i C. W. działając na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako "p.p.s.a." lub "ustawa") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na niewykonanie przez Starostę wyroku Sądu z dnia 18 kwietnia 2013 r., zapadłego w sprawie sygn. akt III SAB/Gd 3/13. W skardze zawarto również żądanie zobowiązania Starosty do niezwłocznego naprawienia naruszenia prawa zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 1 marca 2012 r., ustalenia poniesionej przez skarżących szkody oraz żądanie ustalenia przez Sąd, że dotychczasowe postanowienia i decyzje Starostwa w przedmiotowej sprawie zostały wydawane z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o poinformowanie Wojewodę o stwierdzonych przez Sąd uchybieniach. W uzasadnieniu M. i C. W. wskazali, że pomimo, iż Sąd zobowiązał Starostę do dokonania zmian w ewidencji, wniosek nie został załatwiony zgodnie z żądaniem skarżącym. Organ pierwszej instancji dwukrotnie zignorował także skierowane do niego po wyroku Sądu wytyczne organu odwoławczego. Kolejnymi decyzjami z dnia 17 września 2013 r. i z dnia 15 stycznia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylając decyzje Starosty trafnie określił bowiem, że dla prawidłowego rozpoznania wniosku konieczne jest ustalenie, czy grunt został odrolniony zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia jest natomiast konsekwentnie nie uwzględniane przez organ. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniu skarżących wyrok Sądu o sygn. akt III SAB/Gd 3/13 nie zobowiązywał go do wprowadzenia zmian w ewidencji, ale do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 1 marca 2012 r. - w terminie jednego miesiąca od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Starosta otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy w dniu 5 lipca 2013 r. i w dniu 1 sierpnia 2013 r. wydał pierwszą decyzję w sprawie. Decyzja Starosty z dnia 1 sierpnia 2013 r. została uchylona przez organ drugiej instancji decyzją z dnia 17 września 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Akta od organu drugiej instancji zostały zwrócone Staroście w dniu 21 października 2013 r. Starosta po przeprowadzeniu oględzin wydał w dniu 20 listopada 2013 r. ponowną decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r., a akta sprawy zostały zwrócone Staroście w dniu 5 marca 2014 r. Wobec powyższego organ podkreślił, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. akt III SAB/Gd 3/13 nie pozostawał w zwłoce w rozpatrzeniu sprawy i brak jest podstaw prawnych do uznania, aby nie wykonał wyroku, a tym samym brak jest podstaw do orzeczenia grzywny. Starosta dwukrotnie rozstrzygał już w sprawie z wniosku skarżących. Obecnie zostanie on ponownie rozpatrzony, a od decyzji w tym przedmiocie będzie przysługiwało skarżącym odwołanie. Organ dodał, że wbrew przekonaniu skarżących, podtrzymuje stanowisko, że wcześniejsze rozstrzygnięcia, które wydał były prawidłowe. W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r., stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, M. i C. W. domagali wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi M. i C. W. jest niewykonanie przez Starostę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. akt III SAB/Gd 3/13. Skarżący domagali się wymierzenia grzywny organowi. Wniesiona skarga podlega rozpoznaniu na podstawie art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten umożliwia wniesienie skargi wraz z żądaniem wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku sądu (w niniejszej sprawie - wyroku wydanego w związku z bezczynnością organu). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Omawiany przepis ma charakter nie tylko dyscyplinujący ale i restrykcyjny, ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 ustawy). Jedynym warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Bezspornym było w niniejszej sprawie, że skarżący tryb ten wyczerpali, kierując do Starosty wezwanie z dnia 4 lipca 2013 r. do wykonania wyroku (pismo wpłynęło do organu w dniu 5 lipca 2013 r.). W ocenie skarżących, mimo wezwania, Starosta nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Gd 3/13. Organ podnosi natomiast, że w ciągu miesiąca od otrzymania zwróconych przez Sąd akt sprawy o sygn. akt III SAB/Gd 3/13, wykonał przedmiotowy wyrok. Poza sporem było, że akta sprawy wraz z wiążącym organ wyrokiem zostały doręczone Staroście w dniu 5 lipca 2013 r., zaś wniosek skarżących z dnia 1 marca 2012 r. został rozpoznany w dniu 1 sierpnia 2013 r., a mianowicie decyzją Starosty z tej samej daty, nr [[...]]. Uwzględniając istotę sporu w niniejszej sprawie, na wstępie wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem "niewykonania wyroku", użytym w art. 154 ustawy. Podstawową przesłanką do zastosowania art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 ustawy ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność - co należy podkreślić - występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. "Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Mamy z tym do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do przez prawomocny wyrok sądu administracyjnego, w którym sąd ten uwzględnił skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a PrPostSAdm na podstawie art. 149 PrPostSAdm i zobowiązał organ do wydania aktu we wskazanym przez siebie terminie, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a organ administracji publicznej tego obowiązku nie wykonał" (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej, s.129). W judykaturze niewykonanie wyroku rozumiane jest jako pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 97/07 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność - ma więc miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany przez prawomocny wyrok sądu administracyjnego, uwzględniający skargę na bezczynność zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w określonym terminie, a organ tego obowiązku nie wykonał. Nie można zatem mówić o niewykonaniu wyroku, gdy organ podjął rozstrzygnięcie w wyznaczonym przez Sąd terminie (z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Na ocenę tego, czy w sprawie można mówić o niewykonaniu wyroku nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1880/07 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek nałożenia na organ grzywny istnieje zatem jedynie w przypadku ziszczenia się warunków, o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. i ma służyć zdyscyplinowaniu organu do szybkiego podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i ukarania go za dotychczasową bezczynność w tym przedmiocie. Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię art. 154 p.p.s.a, w przedmiotowej sprawie Staroście nie można postawić zarzutu niewykonania wyroku i w konsekwencji - wymierzyć grzywny. Z akt niniejszej sprawy oraz z akt sprawy o sygn. akt III SAB/Gd 3/13 wynika bowiem, że Starosta wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2013 r. - w rozumieniu art. 154 p.p.s.a. - poprzez rozpoznanie wniosku M. i C. W. w zakreślonym przez Sąd terminie. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 1 marca 2012 r. w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Zakreślony organowi termin został zachowany. Okoliczność, że skarżący korzystając z przysługujących im środków zaskarżania (odwołań) kwestionują prawidłowość wydawanych w konsekwencji rozpoznania wniosku decyzji Starosty, nie jest przesłanką nałożenia kary grzywny, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. i nie może świadczyć o niewykonaniu wyroku. To, że skarżący domagają się w określony sposób rozpoznania złożonego wniosku przez organ nie może również przemawiać za zasadnością niniejszej skargi oraz skutkować wymierzeniem grzywny. Należy w tym miejscu podkreślić, że prawomocny wyrok Sądu nie zobowiązywał organu do wprowadzenia zmian zgodnie z wnioskiem stron lecz do rozpoznania złożonego przez nich wniosku w zakreślonym terminie. Na marginesie rozważań można wskazać, że w dniu 1 marca 2012 r. C. i M. W. wystąpili do Starosty z wnioskiem o "dokonanie korekt" w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie następujących zmian: 1. Użytek-klasa B-Rllla (B-315m2, Rllla 1716m2), 2. Kurnik pow. 24 m2 - pominięty, 3. Rok zakończenia budowy 2011 r. - faktyczny. Wniosek ten uruchomił postępowanie administracyjne, którego celem było zbadanie przez organ, czy istnieją podstawy do uwzględnienia żądania i dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wniosek ten nie został rozpoznany przez organ do czasu wyrokowania w sprawie sygn. akt III SAB/Gd 3/13, tj. do dnia 18 kwietnia 2013 r. i dlatego Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku stron w terminie jednego miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu zapadłego wyroku podkreślono, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może też zastępować organów w zakresie oceny wniosków, inicjujących postępowanie administracyjne. Jak wynika również z akt sprawy, Starosta dwukrotnie rozpoznał wniosek skarżących, wydając z zachowaniem ustawowych terminów decyzję z dnia 1 sierpnia 2013 r., a następnie decyzję z dnia 20 listopada 2013 r., poprzedzoną przeprowadzeniem oględzin. Jak podnoszą skarżący, żadna z ww. decyzji nie uwzględniła w całości ich wniosku. Niemniej, jak już zaznaczono okoliczność ta nie może spowodować nałożenia na organ kary grzywny w świetle art. 154 p.p.s.a. Niewątpliwie merytoryczny sposób załatwienia wniosku jest dla skarżących niezadowalający, to jednak organ ostatecznie dokonał jego rozpoznania w wyznaczonym przez Sąd terminie. Trzeba zauważyć, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku, Sąd nie ma możliwości innego dyscyplinowania organu jak tylko poprzez nałożenie kary grzywny. Nie można również w tym postępowaniu uwzględniać innych roszczeń stron. We wniesionej skardze, oprócz domagania się nałożenia grzywny, zostały zawarte również inne żądania, które nie mogą być objęte niniejszym postępowaniem, w tym zobowiązania organu do niezwłocznego naprawienia naruszenia prawa czy ustalenia poniesionej przez skarżących szkody. Można tu wskazać, że dla roszczeń odszkodowawczych przewidziana jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (art. 154 § 5 ustawy). Z uwagi na charakter złożonej przez skarżących skargi - na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność - wobec braku istnienia przesłanek z art. 154 ustawy, nie można na organ nałożyć kary grzywny. Celem nałożenia grzywny jest m.in. zdyscyplinowanie organu do szybkiego wydania decyzji, a ta została wydana po otrzymaniu prawomocnego wyroku w zakreślonym przez Sąd terminie. Okoliczność, że została ona uznana za wadliwą i usunięta z obrotu prawnego pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi niewykonanie wyroku. Na podstawie ww. przepisu ustawy Sąd nie ma również kompetencji do dyscyplinowania (lub zobowiązania) organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem stron. Natomiast okoliczności sprawy uprawniają do stwierdzenia, że złożenie skargi na niewykonanie wyroku, wynikało z wątpliwości i obaw skarżących, co do merytorycznej treści nowej decyzji. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący pozostawali w przekonaniu, że prawomocny wyrok zostanie wykonany przez organ poprzez wydanie decyzji o określonej treści, co jednak nie nastąpiło. Podsumowując, ponieważ niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności, brak jest podstaw w zaistniałej sytuacji do uwzględnienia skargi. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.