III SA/Gd 251/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 17 sierpnia 2012r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek J. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem H. Z. urodzonym 11 czerwca 1926 r. Decyzją z dnia 17 września 2012 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej orzekł o odmowie przyznania J. M. świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia podając, że w sprawie należy przeprowadzić pełny wywiad rodzinny, a ponadto ustalić czas pracy zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji córek niepełnosprawnych rodziców. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania, działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 30 listopada 2012r. wydał decyzję znak [...], w której orzekł o odmowie przyznania J. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ powołał m.in. art. 104, art. 107 § 4, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 17, art. 20, art. 23, art. 26 ust. 1-4, art. 29, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że H. Z. ma dwoje dzieci. Nie posiadają one orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności co spowodowałoby wyłączenie ich z grona osób, które miałyby sprawować opiekę nad chorym ojcem. Jedna z córek jest emerytką, druga pracuje zawodowo. Wykonywanie pracy zarobkowej i emerytura nie wyklucza z kręgu osób, objętych obowiązkiem alimentacyjnym, które powinny sprawować opiekę nad ojcem. W ocenie organu ww. okoliczności faktyczne nie mogą przemawiać za wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek taki powstaje zaś w ścisłym związku z kolejnością osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny określoną w ustawie – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Co istotne, istnienie obowiązku alimentacyjnego krewnych w pierwszym stopniu pokrewieństwa wyłącza taki obowiązek u krewnych drugiego stopnia - co wynika z art. 17 ust. 1a ustawy. W realiach sprawy brak jest obowiązku alimentacyjnego po stronie wnioskodawczyni, gdyż wnuczka ma prawo do wnioskowanego świadczenia jako osoba zstępna, gdy nie ma osób bliżej spokrewnionych z osobą wymagającą opieki, o której mowa w ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym nie ma możliwości aby J. M. otrzymała świadczenie pielęgnacyjne. W odwołaniu od ww. decyzji J. M. wskazała, że córki H. Z. nie są w stanie opiekować się swoim ojcem, ponieważ jedna pracuje zawodowo, a druga jest na emeryturze, ale sama ma kłopoty ze zdrowiem. Ona mieszka wraz z dziadkiem i sama się nim zajmuje. Pomaga w codziennej higienie, sprząta, podaje leki, jeździ z nim na wizyty do lekarza. Dlatego uważa, że wydana decyzja jest dla niej krzywdząca. Decyzją z dnia 25 stycznia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 1a, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy, odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy oraz regulacji normatywnej zawartej w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie, że wnuczka nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem dziadka uprawniającym do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a zobowiązane do opieki są w pierwszej kolejności jego dzieci. Organ podał, że te same okoliczności oraz te same powody były podstawą wydania decyzji nr [...] z dnia 25 sierpnia 2011r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 lipca 2011r. Zatem, zdaniem organu, zaszła podstawa do stwierdzenia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą już rozstrzygniętą przez Kolegium decyzją z dnia 25 sierpnia 2011r., która uprawomocniła się w związku z oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011r. Tożsamość stron i żądania oraz te same okoliczności decydowały o odmowie przyznania świadczenia. Od daty wydania decyzji z dnia 25 sierpnia 2011r. nie uległy zmianie istotne okoliczności faktyczne i prawne. Ustalenia obu decyzji dotyczą tych samych przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co więcej zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy, w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny spoczywa na dzieciach H. Z., co wyłącza z przyczyn obiektywnych podstawę przyznania świadczenia wnuczce. Organ za bezprzedmiotowe uznał więc orzekanie o odmowie przyznania świadczenia skoro w takiej sprawie orzeczono już wcześniej prawomocną decyzją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. zakwestionowała wydane rozstrzygnięcia wskazując, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podała, że mieszka razem z dziadkiem, pomaga mu w codziennej higienie, pierze, sprząta, podaje leki i jeździ z nim do lekarza. Córki dziadka nie są w stanie zapewnić mu opieki, gdyż jedna pracuje zawodowo, a druga jest na emeryturze, ale sama ma kłopoty ze zdrowiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z 105 § 1 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe, bowiem stan faktyczny sprawy - w porównaniu do sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 25 sierpnia 2011 r. - nie uległ zmianie, tym samym niezasadne było prowadzenie kolejnego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Warto w tym miejscu wskazać na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r., (sygn. akt II GSK 1520/10, LEX nr 1137883), że : "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco." Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, co ma miejsce wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której występuje tożsamość rozpoznawanej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że: "Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych."( wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 595/10, LEX nr 755846). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego odnośnie istnienia w niniejszej sprawie przesłanek umorzenie postępowania było wadliwe. W ocenie Sądu nie zachodzi tutaj bowiem tożsamość stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od wydania ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 25 sierpnia 2011 r. do dnia złożenia przez skarżącą ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z natury rzeczy, skoro oba postępowania dotyczyły innego okresu czasu, stan faktyczny nie mógł być taki sam. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego orzekają według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, tym samym upływ czasu - tutaj rok - ma istotne znaczenie dla badania istnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia wynikających z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Już sam przebieg postępowania w sprawie wskazuje, że nie można w tym przypadku mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W jego toku organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, przy czym jego przebieg - w dużej części - był efektem wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia 5 listopada 2012 r.. W trakcie postępowania organ pierwszej instancji dokonał ustaleń, poprzez zgromadzenie dokumentów i przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w efekcie czego doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji uznał, że w sprawie brak było podstaw do ponownego orzekania w sprawie, tym niemniej, powołując się na art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że: " W pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny spoczywa na dzieciach p. H. Z., co wyłącza z przyczyn obiektywnych podstawę przyznania świadczenia wnuczce". Z powyższego wynika, że w istocie oba organy dokonały w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych, jak również merytorycznej oceny wniosku, wobec czego nie mogło dojść do umorzenia postępowania, lecz organ odwoławczy zobligowany były wydać orzeczenie rozstrzygające sprawę co do istoty, tak jak domagała się tego skarżąca. Odnosząc się zarzutów i twierdzeń skargi dotyczących meritum sprawy Sąd stwierdza, że nie może się do nich ustosunkować, z uwagi na fakt, że w sprawie nie doszło do wydania ostatecznego orzeczenia merytorycznego w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynika sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu