III SA/Gd 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2014 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 27 października 2014 r., nr [...], orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 26 maja 2014 r. nr [...], przyznającej M. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w części dotyczącej okresu od dnia 1 września 2014 r. oraz odmówił począwszy od tej daty prawa do zasiłku stałego. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej - k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją własną z dnia 26 maja 2014 r. przyznano M. K. zasiłek stały. Z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej, w dniu 30 września 2014 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego. Na jej podstawie i posiadanych dokumentów ustalono, że strona wraz z córką stanowi rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Strona zamieszkuje z córką w dwupokojowym lokalu komunalnym, w którym zajmuje jeden z pokoi. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką. Obok zamieszkiwania, wspólnie korzystają z urządzeń i pomieszczeń mieszkania, a opłaty mieszkaniowe za lokal reguluje córka. Rodzina uzyskuje dochód w łącznej kwocie 1.205,46 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 602,73 zł i jest on wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (456 zł), co skutkuje odmową świadczenia. M. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że pomimo, iż zajmuje jeden pokój w mieszkaniu, a drugi córka, jest osobą samotnie gospodarującą. Nie jest prawdą aby prowadziła gospodarstwo domowe wspólnie z córką, która sama jest w trudnej sytuacji i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Każda z nich dokłada się do czynszu. Skarżąca przedstawiając swoją sytuację dochodową wyjaśniła, że oprócz alimentów w kwocie 150 zł od byłego męża, zasiłek stały był jej jedynym dochodem pozwalającym na zakup leków oraz egzystencję. Obecnie kiedy odebrano jej zasiłek stały została pozbawiona środków do życia. Ustalenie przez pracowników MOPR, że wraz z córką mieszkają razem nie oznacza, że prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe i jest nieprawdą. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 stycznia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu przywołał ustalenia dokonane przez organ I instancji oraz treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 106 ust. 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ ten dokonał ponownie analizy przepisów prawa oraz definicji ustawowych dotyczących dochodu, jego ustalania oraz wysokości kryterium dochodowego. Przywołał definicję rodziny z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i dokonał dodatkowych ustaleń na podstawie wywiadu środowiskowego. W oparciu o zgromadzony materiał sprawy wywiad środowiskowy i złożone przez stronę oświadczenia przyjął, że skarżąca wraz z córką stanowią rodzinę. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu córki, gdyż jak sama podała nie posiada wystarczających środków na opłacenie opłat czynszowych. Kwota otrzymywanych alimentów nie pozwala jej na samodzielne utrzymanie. Słusznie więc organ I instancji uznał, że skarżąca wraz z córką prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia odwołania. Skargę na przedmiotowa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. K. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 pkt 14 w zw. z art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, ze sam fakt wspólnego zamieszkiwania dorosłych członków rodziny w jednym lokalu mieszkalnym przesądza o tym, że osoby te wspólnie gospodarują, podczas gdy przesłanki dotyczące wspólnego zamieszkiwania i wspólnego gospodarowania muszą występować łącznie. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez brak należytego wyjaśnienia przez organ w uzasadnieniu decyzji kwestii wspólnego zamieszkiwania skarżącej z córką lecz oparcie się tylko na przypuszczeniach i dokonanie dowolnego ustalenia jakoby strona i jej dorosła córka prowadziły wspólne gospodarstwo domowe, mimo że obie temu stanowczo zaprzeczały. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreśliła, że jej dorosła i samodzielna życiowo córka, która pobiera wynagrodzenie za pracę i zasiłek pielęgnacyjny, nie jest prawnie zobowiązana do utrzymywania matki. Nie posiada również dochodu pozwalającego jej na to. Podniosła, powołując się na orzecznictwo, że wspólne gospodarowanie oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 października 2014 r., którą uchylono ostateczną decyzję tego organu przyznającą M. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego - w części dotyczącej okresu od dnia 1 września 2014 r. oraz odmówiono począwszy od tej daty prawa do zasiłku stałego. Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej: "ustawą"). Zgodnie z treścią przepisu art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną przyznającą świadczenie z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez judykaturę, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy, wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 k.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09 i z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, orzeczenia dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) i jest w pełni podzielane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Decyzje o charakterze konstytucyjnym nie mogą zatem w swojej treści nakładać na jej adresatów obowiązku z datą wsteczną, ani stanowić o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia z datą wsteczną. Taki sposób orzekania jest nieuprawniony i należy to oceniać jako naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że decyzja organu I instancji z dnia 24 października 2014 r., która uchyliła decyzję własną przyznającą M. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i odmówiła świadczenia począwszy od dnia 1 września 2014 r. oraz decyzja organu odwoławczego, która utrzymała ją w mocy, zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącej, winny powodować ustanie pobierania zasiłku stałego na przyszłość, ale nie z mocą wsteczną, tj. od dnia 01 września 2014 r. Niezależnie od powyższego, to istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła ustalenia, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, a w konsekwencji dokonania oceny czy organy zasadnie odmówiły dalszego prawa do zasiłku z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, wyznaczających kryteria uzyskania prawa do zasiłku, ich wysokość oraz definiujących pojęcia: rodziny, osoby samotnie gospodarującej i dochodu, nie była kwestionowana. Istotną okolicznością faktyczną, która winna zostać prawidłowo ustalona w toku niniejszego postępowania, jest sposób w jaki skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają definicje zawarte w ustawie. I tak, stosownie do art. 6 pkt 10 ustawy, użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej - oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 14 tej ustawy, użyte w niej określenie rodziny - oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Oznacza to, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1998 roku, sygn. akt I SA 1997/97, LEX nr 45807, wydany na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, lecz zachowujący swą aktualność w obecnym stanie prawnym). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwanie występuje element wspólnego gospodarowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Lu 71/11 oraz sygn. akt II SA/Lu 81/11, dostępne jak wyżej. Przytoczone definicje odwołują się do pojęcia prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też gospodarowania (jednoosobowego lub wspólnego). Ustawa nie definiuje, w jaki sposób należy pojęcie to rozumieć. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07 - pub. w powyższej wskazanej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504809). Powyższe rozumienie wskazanych pojęć jest również zasadniczo akceptowane przez organy orzekające w niniejszej sprawie, które prawidłowo również kładą akcent na element wspólnego gospodarowania. Przechodząc dalej, to skarżąca konsekwentnie podtrzymuje stanowisko, że jest nadal osobą samotnie gospodarującą i spełnia kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej dla tej kategorii osób. Poza alimentami od byłego męża, nie uzyskuje bowiem jakichkolwiek innych dochodów. Zarzuca jednocześnie, że przyjęta w zaskarżonej decyzji teza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z córką ma charakter dowolny i wbrew twierdzeniom organów nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem organów, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające dostarczyło wystarczających dowodów dla podważenia twierdzeń skarżącej o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego, na co w ich ocenie, wskazuje wynik wywiadu środowiskowego. Ponadto organy powołując się na stanowisko judykatury uznały m.in., że wspólne zamieszkiwanie finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze oznacza wspólne gospodarowanie, podobnie jak pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. W celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, organ obowiązany był zatem uczynić przedmiotem swych ustaleń faktycznych okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia przez stronę gospodarstwa domowego. Okoliczności te powinny zostać jednoznacznie udowodnione. Czynienie tychże ustaleń musi być oparte o kodeksowe zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia faktyczne powinny stanowić element uzasadnienia faktycznego decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie spełniało powyższych wymogów, a mimo to organ odwoławczy je zaakceptował. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy podkreślić, że decyzja ostateczna przyznająca zasiłek stały została wydana w dniu 26 maja 2014 r. Jak wynika z jej uzasadnieniu skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, a jej dochód nie przekracza kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 września 2014 r., a więc po upływie 3 miesięcy i 10 dni od dnia wydania decyzji przyznającej świadczenie w związku, jak wskazano w zawiadomieniu, "ze zmianą sytuacji osobistej i dochodowej (wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego z p. N. K.)". Przy czym zarówno w dacie wydania decyzji w dniu 26 maja 2014 r., jak i w dniu orzekania o jej uchyleniu i odmowie przyznania świadczenia, M. K. mieszkała razem z córką N. K. (okoliczność poza sporem). Dodatkowo fakt ten został potwierdzony przez skarżącą na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. (vide: - k. 16 protokół rozprawy). Zatem w momencie przyznania świadczenia skarżąca mieszkała z córką, i co ważne, prowadziła samodzielnie gospodarstwo domowe. Dlatego aktualnie przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe powinno w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzić zmianę sytuacji osobistej i dochodowej, która jak przyjęły organy miała polegać na podjęciu wspólnego gospodarowania przez skarżącą i jej córkę. Innymi słowy, powinno zostać wykazanie na jakiej podstawie organ przyjął, że obecnie strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z córką pomimo, że wcześniej, wydając decyzję o przyznaniu zasiłku stałego, przyjął że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jak już podniesiono w toku postępowania strona stanowczo twierdziła, że prowadziła i nadal prowadzi samodzielne gospodarstwo. W piśmie z dnia 24 września 2014 r. podnosiła i wywodziła, że z córką prowadzą oddzielnie gospodarstwa, mimo wspólnego zamieszkiwania. Skarżąca złożyła także w dniu 30 września 2014 r. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, posiada swój pokój, swoje: łóżko, umeblowanie, naczynia, garnki, talerze, środki czystości, dwie półki w lodówce i dwa palniki. Zaś z oświadczenia o stanie majątkowym z tej samej daty wynika, że nie dokonuje w chwili obecnej żadnych opłat (czynsz, media), gdyż nie ma z czego. Obecnie utrzymuje się z alimentów od byłego męża i nie wykonuje pracy zawodowej ani dorywczej, nie otrzymuje też innych świadczeń. Z przeprowadzonej w dniu 30 września 2014 r. aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że strona zamieszkuje wraz z córką w dwupokojowym lokalu bez tytułu prawnego, zajmuje jeden z pokoi, korzysta z kuchni, łazienki i przedpokoju. Wspólnie korzystają ze sprzętu domowego, zaś koszty związane z utrzymaniem lokalu ponosi córka. Analiza uzasadnienia organu I instancji (podobnie jak organu odwoławczego) wskazuje, że organy dokonując ustaleń dotyczących wspólnego gospodarowania oparły się przede wszystkim na aktualizacji wywiadu środowiskowego. Organ I instancji stwierdził, że poczynione w trakcie wywiadu ustalenia, tj. wspólne korzystanie z urządzeń i z pomieszczeń mieszkania oraz regulowanie opłat przez córkę wskazują na wspólne prowadzenie gospodarstwo domowego. W świetle powyżej poczynionych rozważań na tle pojęcia wspólnego gospodarowania z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Nie można też uznać, aby okoliczność wspólnego gospodarowania została przez organ I instancji ostatecznie udowodniona. Jest oczywistym, że organ nie poczynił wszystkich istotnych ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak w toku postępowania organ nie podjął działań w celu zweryfikowania twierdzeń strony o nie prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego wraz z córką. N. K. nie została objęta wywiadem środowiskowym. Nie została nawet poproszona o udzielenie odrębnych wyjaśnień, czy też przesłuchana w charakterze świadka. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że doszło do zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej. Organ ten odwołał się również do wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że matka z córką korzystają wspólnie ze sprzętu gospodarstwa domowego oraz z pomieszczeń lokalu mieszkalnego, tj. kuchni i łazienki. Opierał się na ww. oświadczeniach strony, w których potwierdza ona fakt wspólnego zamieszkiwania i nie dokonywania żadnych opłat czynszowych z uwagi na nieposiadanie środków na ten cel. Jednocześnie organ podniósł, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu córki, gdyż nie posiada wystarczających środków na opłacanie opłat, a jedyny jej dochód to alimenty, których kwota nie pozwala na samodzielne utrzymanie się. Uznał zatem, że prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe, a zajmowanie oddzielnych pokoi czy korzystanie w różnych godzinach z kuchni, nie może tego zmienić. Organ jednak nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu okoliczności, w tym chociażby o samodzielnym: sprzątaniu, robieniu zakupów, praniu, załatwianiu swoich spraw czy posiadaniu własnych naczyń i półek w lodówce. W odwołaniu podkreślono także, że córka znajduje się w trudnej sytuacji, posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, otrzymuje niskie wynagrodzenie i musi kupować leki, co również zostało pominięte, mimo twierdzenia o utrzymywaniu matki przez córkę. Przy czym nie może ujść uwadze, że okoliczności te były zasadniczo już podnoszone w toku postępowania, w tym w oświadczeniu z dnia 30 września 2014 r. czy w piśmie z dnia 24 września 2014 r. (w którym strona podkreślała, że córka jest osobą chorą, posiada swój dochód i musi zapewnić sobie leczenie i posiłki). Powyższe czyni stanowisko organu odwoławczego nieprzekonującym, a dokonaną przez niego ocenę sposobu gospodarowania przez skarżącą niepełną. Sąd nie kwestionuje, że w realiach niniejszej sprawy twierdzenie skarżącej, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe jest niewątpliwe trudne do zweryfikowania. Jednak organy nie podjęły wszystkich dostępnych im działań, które pozwoliłyby na weryfikację tego twierdzenia. Ocena w przedmiocie prowadzenia gospodarstwa domowego została dokonana przez organy przedwcześnie, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu, co należy podkreślić, zbyt wąski materiał dowodowy. Ustalenia dotyczące prowadzenia gospodarstwa domowego muszą być szczegółowe i precyzyjne, tak aby można udowodnić stronie, czy gospodaruje jednoosobowo, czy też wspólnie z innymi osobami. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu organów, wynik wywiadu środowiskowego w żaden sposób jednoznacznie nie przesądza, aby matka i córka wspólnie zaspokajały potrzeby życiowe oraz współpracowały w załatwianiu codziennych spraw i prowadzeniu domu (poza załatwianiem spraw urzędowych dotyczących mieszkania). Mimo stanowiska skarżącej i przywoływanych przez nią okoliczności, nie wyjaśniono nawet z jakich wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego korzysta, w jakim zakresie oraz w jakim czasie, czy posiada własne wyposażenie gospodarstwa lub inne domowe sprzęty, własne meble, czy wykonuje zwykłe prace domowe na rzecz córki czy też tylko we własnym zakresie np. sprzątanie lub gotowanie (z wywiadu wynika, że matka i córka korzystają w różnych godzinach z kuchni), czy bierze udział w zarządzaniu lub dysponowaniu środkami pieniężnymi składającymi się na budżet domowy, czy też córka i matka samodzielnie dysponują swoimi dochodami. Okoliczności sprawy wskazują, że egzystencja skarżącej wiąże z pomocą finansową córki, która ponosi obecnie koszty związane z lokalem mieszalnym (w którym również mieszka). Jednak organ powinien wyjaśnić czy skarżąca jako osoba dysponująca własnymi, choć niewielkimi środkami, w jakikolwiek sposób przyczynia się do wspólnego zaspokajania potrzeb wspólnoty, jaką w ocenie organu tworzy z córką. Fakt, że strona dysponuje niewielkimi alimentami od męża, nie uprawnia do stwierdzenia, że pozostaje na utrzymaniu córki. Nawet w przypadku ustalenia otrzymania takiej pomoc od córki, nie może to przesądzić o zakwalifikowaniu skarżącej jako współ-gospodarującej. Wsparcie córki zostało arbitralnie zakwalifikowane jako przejaw prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, bez dokonania ustaleń w tym zakresie. Nie można też niesienia pomocy utożsamiać z utrzymywaniem. Nie negując tu przywołanych przez organy stanowisk judykatury, to należy mieć jednak na uwadze, że decydujące znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy mają konkretne jej okoliczności. Ponieważ skarżąca uzyskuje nieznaczny dochód ustalenie sposobu gospodarowania przez stronę powinno być oparte na szerszych ustaleniach i konkretnych dowodach. Należy zaznaczyć, że poszukując zewnętrznych aspektów wspólnego zaspakajania potrzeb, organ powinien jednocześnie wziąć pod uwagę, że zaspakajanie potrzeb nie musi mieć charakteru równoprawnego, ponieważ może nastąpić sytuacja daleko idącej nierówności. Ponieważ skarżąca uzyskuje niewielkie dochody ustalenie sposobu gospodarowania powinno być przede wszystkim oparte na wyjaśnieniu czy matka i córka w jakikolwiek sposób współdziałają w obowiązkach domowych. Organ przyjmując tezę o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego w istocie nie wykazał, aby skarżąca przyczyniała się do funkcjonowania rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano wykonywanie jakich czynności mogłoby wskazywać na funkcjonowanie strony w rodzinie. Nie ustalano czy matka i córka dla wspólnego dobra dzielą się jakąkolwiek częścią obowiązków domowych czy skarżąca w jakikolwiek sposób ma wpływ na podejmowanie ważnych dla gospodarstw domowego decyzji (np. o naprawach lub planowanych wydatkach). Dlatego poczynione przez organy ustalenie o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego na podstawie tylko okoliczności przywołanych w uzasadnieniach, nie stanowi prawidłowego ustalenia faktycznego i ma charakter dowolny, ponieważ zostało poczynione w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Bez wyjaśnienia w jaki sposób skarżąca i córka funkcjonują na co dzień we wspólnie zajmowanym mieszkaniu, jak dzielą się przestrzenią, obowiązkami, czy podejmują wspólne decyzje. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów procesowych uzasadniają również uchylenie obu decyzji, albowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, orzekanie czy organ zasadnie uchylił i odmówił przyznania zasiłku stałego w związku ze stwierdzonymi brakami postępowania dowodowego jest co najmniej przedwczesne. W wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego organy mogą bowiem ustalić w sposób odmienny stan faktyczny sprawy i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Jeżeli bowiem organy ustaliłyby, że skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego wraz z córką, dochody osiągane przez córkę nie mogłyby zostać uwzględnione przy ustalaniu dochodu skarżącej. W konsekwencji prowadziłoby to do odmiennych ustaleń w zakresie kryterium dochodowego i związanego z nim uprawnienia do dalszego otrzymania zasiłku okresowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania dla organu, co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych rozważań. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy.