III SA/Gd 262/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej W. P. 300 zł ( trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 30 października 2009 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy. W § 1 uchwały postanowiono, że w §§ 8 ust. 2 statutów 18 wymienionych sołectw, stanowiących – odpowiednio – załączniki do uchwały Rady Gminy z dnia 30 października 2009 r. o nr nr: 1- statut sołectwa C., 2 - statut sołectwa D., 3 - statut sołectwa D., 4 - statut sołectwa G., 5- statut sołectwa G., 6 – statut sołectwa L., 7 - statut sołectwa M., 8 - statut sołectwa M., 9 - statut sołectwa M., 10 - statut sołectwa M., 11 - statut sołectwa O., 12 - statut sołectwa P., 13 - statut sołectwa P., 14 - statut sołectwa R., 15 - statut sołectwa S., 16 - statut sołectwa W., 17 – statut sołectwa W. i 18 - statut sołectwa Z., skreśla się pkt. 6, w § 2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy, a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. W piśmie z dnia 3 stycznia 2012 r. skierowanym do Rady Gminy, W. P., odwołany sołtys P. i inne osoby (rada sołecka) zwrócili się o usunięcie naruszenia interesu prawnego piszących to jest - o zmianę uchwały z dnia 30 grudnia 2009 r. z powodu naruszenia prawa polegającego na nieprzestrzeganiu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przed uchwaleniem zmian w statutach sołectw. W odpowiedzi Rada Gminy podjęła w dniu 17 lutego 2012 r., uchwałę Nr [...] odmawiając zmiany swojej uchwały Nr [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. W dniu 13 marca 2012 r. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 grudnia 2009 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności z uwagi na podjęcie skarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, uchwałę podjęto bez uwzględnienia obowiązującego w Gminie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, a tym samym – z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone uchwały w sprawie statutów sołectw stanowiły podstawę odwołania skarżącej i rady sołeckiej sołectwa P., co nastąpiło z naruszeniem prawa. Z uwagi na całkowity brak konsultacji projektu statutu z mieszkańcami wsi P., który nie został w ogóle przedstawiony do wiadomości mieszkańców, obie uchwały w sprawie statutów sołectw nie stały się prawem miejscowym i nie mogły stanowić podstawy prawnej odwołania skarżącej z funkcji sołtysa, co nastąpiło zarządzeniem Wójta Gminy Nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa P. oraz przeprowadzenia nowych wyborów na tym samym zebraniu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały względnie – o oddalenie skargi, bowiem, zdaniem Wójt Gminy, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przed podjęciem zaskarżonej uchwały były przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami sołectw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwana dalej p.p.s.a.), obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt.5 ustawy). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia W. P., byłego sołtysa P., jednego z sołectw Gminy, jest uchwała Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2009 r. Nr [...] zmieniająca uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2009 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy. Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na naruszenie przy jej podjęciu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przewidują przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej usg), stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego; przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym oraz – że w sprawach, o których mowa, stosuje się odpowiednio art. 94. Stosownie do art. 94 cyt. usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że /.../ są one aktem prawa miejscowego. Nadto dodać należy, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej uchwalenia czy ogłoszenia.(por. komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie ...." str. 310 : "przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 kpa, w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, ze każde istotne naruszenie prawa aktów organów gmin, /..../ oznacza ich nieważność). Kwestia oceny "istotności" naruszenia prawa pozostawiona jest do oceny sadu administracyjnego. Przystępując do rozważań nad okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, co następuje: jak wynika z akt, skarżąca W. P. jest byłym sołtysem miejscowości P. w gminie. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżąca wniosła w dniu 30 marca 2012 r. skargę do Wójta Gminy, wnosząc o uchylenie zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa P. oraz przeprowadzenia nowych wyborów. W odpowiedzi z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy wyjaśniła, że kwestionowane Zarządzenie wydane zostało na podstawie § 22 Statutu Sołectwa P., będącego załącznikiem Nr [...] do Uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 października 2009 r., zmienionej następnie skarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą. W odpowiedzi na skargę przyznano, że W. P. została zarówno powołana jak i odwołana z zastosowaniem przepisów uchwały zmieniającej uchwałę z dnia 30 października 2009 r. Z akt wynika, że W. P. jest mieszkanką P. Wszystkie te okoliczności powodują, że skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu zarówno uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 października 2009 r., jak i zmieniającej ją uchwały Nr [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że "legitymację do złożenia skargi do sądu posiada więc jednostka, której prawa i obowiązki kształtuje bezpośrednio zaskarżony akt..." uznając, że zarówno uchwalenie statutu gminy P., jak i wprowadzenie w nim zmian, dotyczą bezpośrednio interesu prawnego skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 19.06.2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 790/12, LEX 1212683, w którym Sąd wyjaśniał: Sąd podkreślił, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może zatem wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.). Przed wniesieniem skargi do Sądu W. P. wzywała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., na co uzyskała odpowiedź, w formie uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 17 lutego 2012 r.(k 24-25 akt adm.) odmawiającej zmian obu kwestionowanych uchwał (k-25 akt adm.). Ustosunkowując się do zarzutu z odpowiedzi na skargę, że W. P. jest mieszkanką P. i żądanie skargi nie ma żadnego funkcjonalnego związku z pozostałymi sołectwami Gminy zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi jednolity akt prawny, z którego – przy ocenie legalności - trudno wyodrębnić, "wyjąć" jedynie fragment i rozpatrywać go w oderwaniu od kolejnych zapisów uchwały. Zaskarżoną uchwałą Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2009 r. skreślono pkt 6 w § 8 ust. 2 statutu, między innymi, Sołectwa P. Skreślone postanowienie, czyli - pkt. 6 §§ 8 ust. 2 statutów sołectw stanowił, że "Do wyłącznych kompetencji Zebrania Wiejskiego należy sprawowanie kontroli nad działalnością Sołtysa i Rady Sołeckiej". Unormowanie to wchodzi w zakres "organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej" (Rozdział III Statutu –" Organy sołectwa i zakres ich kompetencji"), a w myśl przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie zaś do art. 5a ustawy, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. W dniu podejmowania zaskarżanej uchwały w gminie obowiązywała w tym zakresie uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, której § 2 ust. 1 stanowił, iż konsultacje przeprowadza się w formie zebrania wiejskiego zwołanego przez wójta, w którym uczestniczy co najmniej połowa mieszkańców sołectwa, posiadających czynne prawa wyborcze do rady gminy, zaś § 2 ust. 3 i 4, iż decyzja mieszkańców w sprawie podlegającej konsultacji musi być podjęta w formie uchwały, większością głosów, w głosowaniu jawnym lub tajnym, o ile zebranie tak postanowi. Uchwałę podpisuje osoba przewodząca zebraniu. Z ustaleń dokonanych w sprawie III SA/Gd 458/12 tut. Sądu, rozpatrzonej w dniu dzisiejszym, w której organ nadzoru, czyli Wojewoda, zaskarżył skutecznie uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2009 r. wynika, iż tryb konsultacji przed podjęciem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie odpowiadał zasadom i trybowi określonym w § 2 uchwały Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r. Między innymi organ nadzoru po zażądaniu przedłożenia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy stwierdził, że konsultacje nie zostały przeprowadzone z zastosowaniem trybu wynikającego z wcześniejszych uchwał Rady Gminy dotyczących konsultacji, a Sąd uznał zarzuty Wojewody za uzasadnione. Niezależnie od powyższego kwestionowana w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2009 r. wskazując w jej § 3, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. spowodowała naruszenie zasady nieretroaktywności prawa. W art. 88 Konstytucji RP postanowiono, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Treść tego przepisu wskazuje, iż akty nie ogłoszone nie mogą wejść w życie, czyli nie mają mocy obowiązującej. Data ogłoszenia aktu jest datą początkową, od której może on obowiązywać, to znaczy - dopiero od tej daty wywiera on określone w nim skutki prawne. Szczegółowe zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy cytowanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5). W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, iż rozpatrywana uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, który podlega ogłoszeniu w myśl powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Omawiana uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym w dniu 24 marca 2010 r. (Dz. Urz. z 2010 r., Nr [...]), zatem uchwała mogła wejść w życie najwcześniej z dniem 8 kwietnia 2010 r. Należy zatem stwierdzić, iż zapis § 3 tej uchwały, określający moc obowiązującą przedmiotowego aktu prawnego od dnia 1 stycznia 2010 r. jest sprzeczny z prawem. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązujących w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, iż nie należy stanowić norm prawnych które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada nie działania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo, iż nie została wyrażona wprost w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r. Nr 3 poz. 71). Przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych co prawda dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jednakże przełamanie fundamentalnej zasady prawnej nie działania prawa wstecz nie może stać w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W praktyce wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego trudno jednak dopuścić zastosowanie art. 5 cytowanej ustawy. Jak wskazuje się w literaturze, przepis ten podważa i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy, istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską, właśnie demokratyczną, zasadę - prawo nie działa wstecz. Taki przepis dewaluuje zasady ustawy, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a nadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją, która nie przewiduje w żadnej sytuacji, wstecznego działania prawa (Prażmo-Nowomiejska R., Stobiecki E. Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Radca Prawny nr 2001/6/6 - t.7). Skrócenie czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, również może być stosowane tylko w uzasadnionych przypadkach, a wejście aktu normatywnego w życie z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym może nastąpić, gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 wskazanej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, bowiem zasady demokratycznego państwa nie uzasadniają tego. Zaskarżoną uchwałą pozbawiono Zebrania Wiejskie wyłącznych kompetencji sprawowanie kontroli nad działalnością Sołtysa i Rady Sołeckiej, a ani w zaskarżonej uchwale, ani w innym dokumencie, w tym również i w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Gminy nie wskazał na żadne przyczyny mające uzasadniać wcześniejsze wejście w życie zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Ol 169/10, LEX 786787, OwSS 2011/2/79/79-83, w uzasadnieniu do którego Sąd wyjaśniał: "obowiązkiem organu stanowiącego jest takie określenie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego, aby uwzględniając wszystkie ustawowe terminy w ich maksymalnej długości - (a więc zarówno termin na przekazanie aktu organowi nadzoru, jak i termin do ewentualnego zakwestionowania go przez ten organ) - nie narazić się na zarzut naruszenia zasady nieretroaktywności prawa".). Szersze rozważania na temat konieczności respektowania art. 88 Konstytucji RP, stanowiącego, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego zawarte są w uzasadnieniu do uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, ONSA/WSA z 2006 r., Nr 3 poz.71, a poglądy zawarte w uzasadnieniu do wskazanej uchwały skład orzekający Sądu w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze i stwierdziwszy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 grudnia 2009 r. podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów art. 35 ust.1, 3 i 4 w zw. z art. 5a cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 68 poz.449) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt.2 sentencji znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]