III SA/Gd 458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw Gminy[...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 30 października 2009 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy . W § 1 uchwalono, że przyjmuje się statuty 18 wymienionych sołectw, stanowiących – odpowiednio – załączniki o nr: 1- statut sołectwa C., 2 - statut sołectwa D., 3 - statut sołectwa D., 4 - statut sołectwa G., 5- statut sołectwa G., 6 – statut sołectwa L., 7 - statut sołectwa M., 8 - statut sołectwa M., 9 - statut sołectwa M., 10 - statut sołectwa N., 11 - statut sołectwa O., 12 - statut sołectwa P., 13 - statut sołectwa P., 14 - statut sołectwa R., 15 - statut sołectwa S., 16 - statut sołectwa W., 17 – statut sołectwa W. i 18 - statut sołectwa Z., - w § 2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy , - w § 3 postanowiono, że traci moc uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy i w – - § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. W części wstępnej uchwały podano, że została ona podjęta po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, W pismach z dni : 2 marca 2012 r., skierowanym do Rady Gminy i z 15 marca 2012 r., skierowanym do Wójta Gminy , Wojewoda, na podstawie art. 88 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwrócił się o udzielenie wyjaśnień, czy w/w uchwałę podjęto z zachowaniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a to w związku z pismem W. P., zawierającym zarzut braku konsultacji z mieszkańcami przy podejmowaniu uchwały Nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy . W odpowiedzi z dnia 8 marca 2012 r., Wójt Gminy przedstawiła wyjaśnienia, w których podała, że z dokumentacji archiwalnej posiadanej przez Urząd wynika, iż w dniu 19 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu Komisji Statutowej zostały opracowane projekty statutów, które przekazano sołtysom do konsultacji w dniu 21 sierpnia 2009 r. , a celem wykazania przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem kwestionowanej uchwały, wniosła "o przeprowadzenie dowodu ze świadka" w osobach b. sołtys sołectwa P. M. D., b. radnego H. T. i piszącej tj. A. S.-J.. Pisząca dodała, że jest w posiadaniu kserokopii czterech protokołów zebrań wiejskich, w których widnieją zapisy o przekazaniu projektów statusów do konsultacji – są to sołectwa: W., S., L., G. Przewodniczący Rady Gminy nadesłał organowi nadzoru odpis pisma, którym zwrócił się "z prośbą do Wójta Gminy o informację dotyczącą konsultacji statutu sołectwa P., zgodnie z pismem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 marca 2012 r".( k-136 akt adm.). W czerwcu 2012 r. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 października 2009 r. Nr [....] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy , domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określającej organizację i zakres działania poszczególnych sołectw Gminy , zawartych w rozdziałach II i III załączników od nr 1 do nr 18 do uchwały. Organ nadzoru podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta – jak wynika z jej wstępu – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7 i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak w wyniku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, iż istnieją podstawy do stwierdzenia, że skarżona uchwała podjęta została bez uwzględnienia obowiązującego w Gminie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, a tym samym – z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie zaś do art. 5a ustawy, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. W dniu podejmowania zaskarżanej uchwały w gminie obowiązywała w tym zakresie uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, której § 2 ust. 1 stanowił, iż konsultacje przeprowadza się w formie zebrania wiejskiego zwołanego przez wójta, w którym uczestniczy co najmniej połowa mieszkańców sołectwa, posiadających czynne prawa wyborcze do rady gminy, zaś § 2 ust. 3 i 4, iż decyzja mieszkańców w sprawie podlegającej konsultacji musi być podjęta w formie uchwały, większością głosów, w głosowaniu jawnym lub tajnym, o ile zebranie tak postanowi. Uchwałę podpisuje osoba przewodząca zebraniu. Z przedłożonych na wezwanie organu nadzoru 4 protokołów zebrań wiejskich jak i z wyjaśnień Wójta Gminy można wywieść wniosek, iż tryb konsultacji nie odpowiada zasadom i trybowi określonym w § 2 uchwały Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia jak i treść § 4 uchwały Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r., stanowiącego, iż w sprawach odmiennie uregulowanych w Statucie Sołectwa, pierwszeństwo mają zapisy Statutu, pismem z dnia 15 marca 2012 r. organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy o nadesłanie kopii uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy , celem stwierdzenia, czy konsultacje nie zostały przeprowadzone z zastosowaniem trybu wynikającego z § 4 ww. uchwały. W oparciu o treść dostarczonej uchwały organ nadzoru nie stwierdza, by wskazywała ona inny tryb konsultacji. Z uwagi na powyższe oraz ze względu na to, że organ nadzoru nie orzekł o nieważności skarżonej uchwały w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazywanej części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniosła o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej oraz wyjaśniła, co następuje: Rada Gminy nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody i wskazuje, że zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Na radzie gminy ciąży obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą statutu jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1 usg), a przeprowadzenie konsultacji polega na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian i zapewnieniu im możliwości wyrażenia w tym przedmiocie opinii. Przed podjęciem skarżonej uchwały, w dniu 19 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu Komisji Statutowej Rady Gminy zostały opracowane projekty statutów; rozdano je sołtysom z prośbą o przekazanie mieszkańcom na zebraniach wiejskich po sesji Rady w dniu 21 sierpnia 2009 r. Zebrania wiejskie odbyły się w dniach od 21 sierpnia do 21 września 2009 r. Obsługę kancelaryjną sołectw zapewnia zwołujący zebranie sołtys, należy do niej protokołowanie przebiegu zebrań wiejskich, zatem Wójt Gminy nie odpowiada za treść protokołów z przebiegu zebrań wiejskich, do Gminy kierowane są wyłącznie wnioski z zebrania wiejskiego, względnie uchwały zebrania. Projekt skarżonej uchwały został umieszczony w BIP Urzędu Gminy w dniu 26 października 2009 r. a w dniu 30 października 2009 r. podjęto uchwałę Nr [...] w sprawie nadania statutów sołectw Gminy , W dołączonych do odpowiedzi na skargę kserokopii czterech protokołów z posiedzeń zebrań wiejskich z sołectw: W., L, S. i G. widnieją zapisy o przekazaniu projektów statutów do konsultacji.[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwana dalej p.p.s.a.), obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt.5 ustawy). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia Wojewody jest uchwała Rady Gminy z dnia 30 października 2009 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy . Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w części określającej organizację i zakres działania poszczególnych sołectw Gminy zawartej w rozdziałach II i III załączników od nr 1 do nr 18 do uchwały. Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały rady gminy przewidują przepisy art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz.U.2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ), które stanowią, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ponieważ po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, to, w tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 94 cyt. usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, ze uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 , albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nadto dodać należy, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednak możliwość stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji tego stanu rzeczy wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, przysługuje tylko organowi nadzoru. Kontrolując uchwałę zaskarżoną przez organ nadzoru, sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów art. 91 ust. 4 usg. nie może być uznany za przepis wyłączający – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a – stwierdzenie nieważności uchwał przez sąd administracyjny, a pozwalający stwierdzić, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa ( por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., w sprawie II GSK 357/11 LEX nr 1145520). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej uchwalenia czy ogłoszenia.(por. komentarz T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie ...." str. 310 : "przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 kpa, w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, ze każde istotne naruszenie prawa aktów organów gmin, powiatów, województwa oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność). Kwestia "istotności" naruszenia prawa pozostawiona jest do oceny sadu administracyjnego. Można również przypomnieć, że zgodnie z art. 88 cyt. ustawy, organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przystępując do rozważania nad okolicznościami faktycznymi i prawnymi niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, że art. 35 ust. 1 usg, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że: organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Sąd podziela zgodne poglądy obu stron postępowania sądowoadministracyjnego, że powinność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej musi być rozumiana jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie o nich opinii w tym zakresie, odnosząc to jednakże do konieczności omówienia, skonsultowania, zasad organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt. 3 i 4 usg (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1310/10). Skoro statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, oczywistym jest, że jego przyjęcie, wprowadzenie, winno poprzedzać obligatoryjne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Należy bowiem mieć na uwadze, że w sprawie niniejszej zaskarżona uchwała uchylała w całości wcześniej obowiązującą w tym zakresie uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 23 kwietnia 1993 r. w sprawie nadania statutu sołectwom Gminy ( § 3 zaskarżonej uchwały). Zgodnie z art. 5a usg, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Należy zatem podzielić pogląd organu nadzoru, że przed wprowadzeniem statutów sołectw Gminy winny zostać przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami gminy w sposób określony w uchwale Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, której § 2 ust. 4 stanowił, iż konsultacje przeprowadza się w formie zebrania wiejskiego zwołanego przez wójta, w którym uczestniczy co najmniej połowa mieszkańców sołectwa, posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy, a decyzja mieszkańców w sprawie podlegającej konsultacji musi być podjęta w formie uchwały, większością głosów w glosowaniu jawnym lub tajnym, o ile zebranie tak postanowi. Uchwałę winna podpisać osoba przewodnicząca zebraniu.( § 2 ust.1,3 i 4 uchwały z dnia 4 czerwca 2004 r.). Żaden z dokumentów przedłożonych na żądanie Wojewody przez Wójta Gminy mających dowodzić przeprowadzenie przewidzianych konsultacji, nie odpowiadał wymienionym wyżej wymogom. Załączone do akt oświadczenia byłych sołtysów oraz protokoły zebrań wiejskich z sołectw W., S., L., G. nie zawierają wyżej wskazanych elementów. Skoro w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy oświadczyła, że "do Gminy kierowane są wyłącznie wnioski z zebrania wiejskiego, względnie uchwały zebrania" , to prawidłowo przeprowadzone konsultacje winny zaowocować nadesłaniem do Gminy uchwał z zebrań wiejskich o odpowiednim quorum podjętych w odpowiednim trybie. (§ 2 ust.1,3 i 4 uchwały Rady Gminy z dnia 4 czerwca 2004 r.). Niezależnie od powyższego, zaskarżona uchwała Rady Gminy wskazując w jej § 4 , że wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. spowodowała naruszenie zasady nieretroaktywności prawa. Jak wynika z akt, uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym w dniu 24 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. z 2009r., Nr 175, poz. 3440), zatem uchwała mogła wejść w życie najwcześniej z dniem 8 stycznia 2010 r.( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie II SA/Ol 169/10 , w uzasadnieniu do którego Sąd wyjaśniał: " obowiązkiem organu stanowiącego jest takie określenie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego, aby uwzględniając wszystkie ustawowe terminy w ich maksymalnej długości - ( a więc zarówno termin na przekazanie aktu organowi nadzoru, jak i termin do ewentualnego zakwestionowania go przez ten organ) - nie narazić się na zarzut naruszenia zasady nieretroaktywności prawa".). Szersze rozważania na temat konieczności respektowania art. 88 Konstytucji RP, stanowiącego, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego zawarte są w uzasadnieniu do uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, ONSA/WSA z 2006 r., Nr 3 poz.71, a poglądy zawarte w uzasadnieniu do wskazanej uchwały skład orzekający Sądu w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 października 2009 r. podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów art. 35 ust.1,3 i 4 w zw. z art. 5a cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 68 poz.449) stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenie jej nieważności . Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji.