II OSK 1310/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 104/10 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r. nr LXIX/1340/09 w przedmiocie nadania statutów osiedlom oraz przedłużenia funkcjonowania rad osiedli 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę Wojewody Łódzkiego 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łodzi kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r., III SA/Łd 104/10, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r., nr LXIX/1340/09, w przedmiocie nadania statutów osiedlom oraz przedłużenia funkcjonowania rad osiedli. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Uchwałą z dnia 2 grudnia 2009 r., nr LXIX/1340/09, wydaną na podstawie art.35 ust.3 pkt 2 i art.40 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm. powoływanej w treści niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g.") oraz na podstawie § 43 Statutu Miasta Łodzi (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2006 r., nr 5, poz.51 ze zm.) Rada Miejska w Łodzi zmieniła uchwały w sprawach nadania statutów osiedlom oraz w sprawie przedłużenia funkcjonowania rad osiedli. W zasadach i trybie wyborów do rad osiedli, stanowiących załącznik nr 3 do 36 statutów osiedli wprowadzono § 4 ust.3 następującej treści: "po upływie kadencji Rady Osiedla, Rada działa do dnia wyboru nowej Rady". Nadto wprowadzono nowe brzmienie § 6 ust.1 " wybory do Rady zarządza uchwałą Rada Miejska w Łodzi, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy". b) Wojewoda Łódzki w skardze do WSA w Łodzi zarzucił Radzie, że uchwalając powyższą uchwałę naruszyła art.35 ust.1 u.s.g. i § 42 ust.2 Statutu oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na radzie gminy ciąży obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą statutu jednostki pomocniczej (art.35 ust.1 u.s.g.). Przeprowadzenie konsultacji polega na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian i zapewnienia im możliwości wyrażenia w tym przedmiocie opinii. Tymczasem na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi ukazała się w dniu 30 listopada 2009 r. informacja, że w dniu 1 grudnia 2009 r. odbędzie się spotkanie w sprawie projektu powyższej uchwały, zaś wnioski i uwagi do projektu uchwały można składać w terminie do godz.14.00 w dniu 2 grudnia 2009 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 2 grudnia 2009 r. zaskarżoną uchwałę z naruszeniem § 42 ust.2 Statutu. 2. Wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r. III SA/Łd 104/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały z dnia 2 grudnia 2009 r. Statut określa organizację jednostki pomocniczej czyli jej formę, sposób funkcjonowania. Jednostka ta działa poprzez swoje organy. Nie ulega wątpliwości, iż zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej mieszczą się w pojęciu "organizacji jednostki pomocniczej". W ocenie Sądu I. instancji art.35 ust.1 u.s.g. odnosi się zarówno do uchwalenia statutu, jak i jego zmian, bez względu na charakter tych zmian. Przyjęcie poglądu Rady, iż w razie zmiany statutu w zakresie zasad i trybu wyboru do organów jednostki pomocniczej, nie ma wymogu konsultacji z mieszkańcami oznaczałoby, iż rada gminy w każdym czasie i w sposób dowolny mogłaby zmieniać statut, który wcześniej był konsultowany z mieszkańcami. Statuty osiedli na terenie Łodzi zostały zmienione bez wymaganych przez art.35 ust.1 u.s.g. konsultacji z mieszkańcami. Niewystarczające jest ogłoszeniu projektu zmian statutów na stronie internetowej Urzędu Miasta i to zaledwie na dwa dni przed podjęciem uchwały. Pełnomocnicy Rady nie kwestionowali na rozprawie opisanego w skardze przebiegu konsultacji zaskarżonej uchwały. § 42 Statutu nie może wyłączać stosowania art.35 u.s.g. Po pierwsze, żaden przepis statutu nie może wyłączać działania obligatoryjnego przepisu ustawowego. Po drugie, § 42 pkt 2 zawiera otwarty katalog obligatoryjnych konsultacji więc brak wzmianki w nim o wyborach organów jednostki pomocniczej nie skutkuje wyłączeniem przepisów statutowych o wyborach z zakresu obligatoryjnych konsultacji. 3. Rada Miejska w Łodzi w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.35 ust.1 i ust.3 pkt 2 u.s.g., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozszerzył zamknięty katalog sytuacji, w których przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jest obligatoryjne. Wymienione w art.35 ust.1 u.s.g. "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" stanowią jedynie jeden z elementów regulacji, które powinny znaleźć się w statucie jednostki pomocniczej. Brak generalnego obowiązku konsultowania z mieszkańcami każdej przewidywanej zmiany statutu jednostki pomocniczej, więc tylko regulowanie statutem "organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej" musi być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami. Materii statutowej nie można redukować do "organizacji i zakresu działania", a tym samym – nie można obligatoryjnymi konsultacjami obejmować pozostałych przepisów statutu. Również § 42 Statutu dotyczy wyłącznie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia przez radę jednostek pomocniczych oraz określenia ich nazw i granic. Tylko dla tych spraw przewidziano obligatoryjne konsultacje. § 42 Statutu dotyczy wyłącznie uchwał o tworzeniu, łączeniu, dzieleniu i znoszeniu jednostek pomocniczych oraz określaniu ich nazw i granic, więc przepis ten w ogóle nie miał on zastosowania do zakwestionowanej uchwały. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Sąd I instancji podzielił punkt widzenia skarżącego Wojewody Łódzkiego, że użyte w art.35 ust.1 u.s.g. słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" odnoszą się do każdej zmiany w obowiązującym statucie jednostki pomocniczej. Sąd I.instancji nawiązał w ten sposób do stanowiska wyrażonego uprzednio w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 października 2009 r., III SA/Łd 404/09 r., w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2007r., III SA/Wr 491/07, w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07; podobnie: E. Olejniczak-Szałowska, "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117]. B. "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." (art.35 ust.1 u.s.g.). Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do interpretacji tego przepisu, przedstawionej w odpowiedzi Rady na skargę Wojewody Łódzkiego, a podtrzymanej następnie w skardze kasacyjnej. W nawiązaniu do swego stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 9 czerwca 2000 r., II OSK 378/10, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje opinię, że art.35 ust.1 u.s.g. i inne przepisy tej ustawy przewidują nie tylko obligatoryjne konsultacje przed nowelizacja statutu jednostki pomocniczej, ale również - fakultatywne (czego ani skarżący organ nadzoru, ani Sąd I. instancji nie odnotował). Sąd odniósł końcowe słowa art.35 ust.1 u.s.g. ["po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami."] do absolutnie każdej zmiany statutu jednostki pomocniczej. Taka interpretacja przepisu zasadniczo zmienia zakres i sposób uregulowania ustawowego, w zakresie jaki nie mieści się w prawidłowej wykładni. C. Redakcja art.35 ust 3 u.s.g. wskazuje, że "organizacja jednostki pomocniczej" jest tylko elementem zakresu przedmiotowego statutu jednostki pomocniczej i tego zakresu nie wyczerpuje. Pojęcie "organizacja" pojawia się w art.35 u.s.g. dwukrotnie, tj. - w ust.1 ["Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami."] oraz - w ust.3 pkt 3 ["Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej"]. Stosując powszechnie akceptowane reguły wykładni prawa, należy uznać że w obu przepisach termin "organizacja" ma to samo znaczenie. Skoro więc "organizacja", wymieniona w ust.3 pkt 3 nie obejmuje "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" (wymienionych w art.35 ust 3 pkt 2 u.s.g.), to również interpretując znaczenie "organizacji" w rozumieniu ust.1, nie możemy obejmować zakresem "organizacji" — "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej". W konsekwencji należało przyjąć, że w pierwszej części ust.1 ["Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem:...] nie ma mowy o "wyborach organów jednostki pomocniczej". "Zakres działania" dotyczy zakresu przedmiotowego (kompetencyjnego) i terytorialnego (granic) danej jednostki pomocniczej. O "zakresie działania" jest mowa zarówno w ust.1, jak i dwukrotnie w ust.3, tj. zarówno w pkt 3 ("zadania organów"), jak i pkt 4 ("zakres zadań przekazywanych jednostce"). Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby zwrotowi "zakres działania" (użyty w ust.1) czyli katalog spraw objętych obowiązkami organów jednostki pomocniczej) przypisywać zakres desygnatów całkowicie odmienny w porównaniu z zakresami desygnatów terminów "zadania organów" (pkt 3) i "zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej" (pkt 4). D. W następnej kolejności trzeba ocenić prawne konsekwencje podziału ustępu 1. na dwa zdania proste, tj. (1) "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, (2) po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Do czego odnoszą się słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami." Nie ma żadnego powodu, aby odpowiadając na to pytanie odstępować od ogólnej reguły, zgodnie z którą zdanie podrzędne dookreśla zasadniczy przedmiot zdania nadrzędnego czyli "Organizację i zakres działania [...] określa rada [...] po przeprowadzeniu konsultacji". Takie odczytanie nie powinno budzić wątpliwości. Dlatego nie można akceptować wykładni organu nadzoru i Sądu I.instancji, zgodnie z którą "konsultacje" odnoszą się do całego "statutu jednostki pomocniczej", tj. nie ma podstaw do uznania za zgodne z intencją ustawodawcy i litera prawa wyinterpretowanie z ustępu 1. następującego przepisu: "rada gminy uchwala statut jednostki pomocniczej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Taka wypowiedź jest wadliwa, skoro obligatoryjne konsultacje mają za przedmiot "organizację i zakres działania". Tym samym obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed ich określeniem przez Radę Gminy w odrębnym statucie jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Obligatoryjne konsultacje obejmują jedynie "wycinek" regulacji statutowej. Pozostałe zagadnienia, które mogą być określone w statucie, mogą być konsultowane ale już tylko fakultatywnie. Ustawodawca bardzo wyraźnie, przy zastosowaniu odpowiedniej techniki legislacyjnej (numerowanych punktów w ustępie 3), eksponuje odróżnienie "zasad i trybu wyborów" organów jednostki pomocniczej (pkt 2) – z jednej strony, od "organizacji i zadań" organów jednostki pomocniczej (pkt 3), oraz od "zakresu zadań" przekazywanych jednostce przez gminę (pkt 4) – z drugiej strony. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne stanowisko Rady wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z którym obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami zostały w ust.1 ograniczone do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. E. Na koniec tej analizy można dodać argument historyczny. Pierwotny (z 8 marca 1990 r.) tekst art.35 ustawy o w samorządzie terytorialnym był bardzo lapidarny: "Organizację i zakres działania sołectwa, dzielnicy (osiedla) określa właściwa rada gminy odrębnym statutem." Zarówno słowa "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" (ust.1), jak i cały ust.3 zostały wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym przez art.1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 45, poz.497). Skoro w tym samym momencie ustawodawca uszczegóławia w pięciu punktach minimalną treść statutu jednostki pomocniczej (ust.3) – z jednej strony, a zarazem bezwzględny wymóg konsultacji odnosi wyłącznie do niektórych składników takiej regulacji statutowej (ust.3), to kierując się niekwestionowaną dyrektywą wykładni prawniczej domniemywania "racjonalności ustawodawcy" należy przyznać rację skarżącej Gminie, że wadliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej zasady wyboru rady osiedla tylko z tego powodu, że zmiana ta nie została poprzedzona konsultacją z mieszkańcami. Takie konsultacje są jedynie fakultatywne (art.35 ust.3 pkt 2 w związku z ust.1 u.s.g.). F. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa procesowego, co umożliwia orzekanie na podstawie art.188 P.p.s.a. Orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Stosownie do art.100 u.s.g. nie orzekano o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Teza: obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami, przewidziane w art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczone są do organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, w rozumieniu art.35 ust.3 punkty 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.