III SA/Łd 104/10

Dnia 29 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 roku nr LXIX/1340/09 w przedmiocie nadania statutów osiedlom oraz przedłużenie funkcjonowania rad osiedli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) orzeka, ze zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Gminy Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr LXIX/1340/09 z dnia 2 grudnia 2009 roku, wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 43 Statutu Miasta Łodzi (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2006r., Nr 5, poz. 51 ze zm.) Rada Miejska w Łodzi zmieniła uchwały w sprawach nadania statutów osiedlom oraz w sprawie przedłużenia funkcjonowania rad osiedli. W zasadach i trybie wyborów do rad osiedli, stanowiących załącznik nr3 do 36 statutów osiedli wprowadzono § ust.3 następującej treści: "po upływie kadencji Rady Osiedla, Rada działa do dnia wyboru nowej Rady". Nadto wprowadzono nowe brzmienie § 6 ust.1 " wybory do Rady zarządza uchwałą Rada Miejska w Łodzi, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy". W dniu 15 stycznia 2010 roku Wojewoda Łódzki działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXIX/1340/09 z dnia 2 grudnia 2009 roku. Zarzucił zaskarżonej uchwale sprzeczność z prawem wynikającą z faktu niedochowania wymagań procedury, określonej w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 42 ust. 2 Statutu Miasta Łodzi (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2006r., Nr 5, poz. 51 ze zm.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podkreślił, iż z treści art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika wprost, iż na radzie gminy ciąży obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem lub zmianą statutu określającego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, jaką są rady osiedli. Przeprowadzenie konsultacji polega natomiast na rzeczywistym omówieniu z mieszkańcami proponowanych zmian i zapewnienia im możliwości wyrażenia w tym przedmiocie opinii. W niniejszej sprawie, w dniu 30 listopada 2009 roku na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi ukazała się informacja, że w dniu 1 grudnia 2009 roku odbędzie się spotkanie dotyczące projektu wskazanej powyżej uchwały, natomiast wszelkie wnioski i uwagi do projektu uchwały można składać w terminie do dnia 2 grudnia 2009 roku do godz.14.00. W dniu 2 grudnia 2009 roku Rada Miejska w Łodzi podjęła zaskarżoną uchwałę naruszając tym samym § 42 ust. 2 Statutu Miasta Łodzi, który stanowi, iż konsultacje z mieszkańcami powinny obejmować w szczególności możliwość zgłaszania przez mieszkańców uwag i wniosków do Przewodniczącego Rady w okresie 30 dni od daty zebrania. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 lutego 2010 roku Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż konsultacje z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie przeprowadza się wyłącznie wówczas, gdy taki obowiązek przewidziany jest w ustawie. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w sprawach jednostek pomocniczych gminy obowiązek przeprowadzenia konsultacji przewiduje wyłącznie w przypadku zmian granic gmin lub miasta (art.4a ust.2), tworzenia jednostki (art. 5 ust. 2) oraz przy określaniu odrębnym statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 1). W ustawie o samorządzie gminnym brak jest regulacji, która wskazywałby na konieczność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, w przypadku podejmowania uchwał zmieniających statuty jednostek pomocniczych w zakresie zasad i trybu wyborów organów tych jednostek. Określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej stanowi, w ocenie Rady Miejskiej zaledwie element unormowań, które powinny być uregulowane w statucie jednostki i tylko w razie określenia statutu, ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Stanowisko to, zdaniem Rady, dodatkowo znajduje potwierdzenie w redakcji art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy, określenie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, będące przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, stanowi odrębny element materii statutowej, dla stanowienia którego ustawa nie zastrzega konieczność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Czym innym jest bowiem określenie w statucie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a czym innym sprecyzowanie w nim zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 42 Statutu Miasta Łodzi, Rada Miejska wskazała, iż przepis ten dotyczy tworzenia, łączenia, dzielenia oraz znoszenia przez radę jednostek pomocniczych oraz określenia ich nazw i granic, przewidując w tym zakresie obowiązek podjęcia uchwał po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Regulacja natomiast § 42 ust. 2 Statutu określająca tryb i zasady przeprowadzania konsultacji dotyczy wyłącznie kwestii, określonych § 41 ust. 1 Statutu Miasta Łodzi, nie zaś, jak twierdzi organ nadzoru uchwał w przedmiocie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 1 pkt.5, 6 i 7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6.) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt.5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego W myśl art.147 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt.5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi jest sprzeczna z prawem. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.35 ust.1 wymienionej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W myśl art.35 ust.3 cytowanej ustawy statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej 2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej 3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej 4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji 5. zakres i formę kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej Zgodnie z treścią art.40 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 40 ust.2 wymienionej ustawy na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych 2. organizacji urzędów i instytucji gminnych 3. zasad zarządu mieniem gminy 4. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Z wymienionych przepisów wynika, iż gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym między innymi osiedla, zaś organizację i zakres działania takiej jednostki określa rada gminy odrębnym statutem. Statut jednostki pomocniczej jest jednocześnie aktem prawa miejscowego. Przepis art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. zawiera upoważnienie dla rady gminy w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała bowiem rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Ponadto Konstytucja stanowi w art. 94, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Z przepisu art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. wynika, iż ustawodawca nałożył na gminę obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu. Przepis ten odnosi się wprawdzie do uchwalenia statutu lecz nie ulega wątpliwości, że dotyczy także jego zmiany. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że zmiana statutu jednostki pomocniczej nie wymaga przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, mogłoby doprowadzić do obejścia wymogu konsultacji określonej w art.35 ust.1 Mogłoby bowiem dojść do kilkakrotnej zmiany statutu i w efekcie do powstania całkowicie nowego aktu z pominięciem opinii społeczności lokalnej. Stanowiłoby to zaprzeczenie idei samorządności. Dlatego też nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej ale również przy jego zmianie istnieje obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami. Nie ma przy tym znaczenia charakter zmian statutu. Faktem jest, iż konsultacje z mieszkańcami mają charakter opiniodawczy a ich wynik w sprawie nadania bądź zmiany statutu nie ma charakteru wiążącego dla rady. Nieprzeprowadzenie jednak konsultacji o charakterze obligatoryjnym stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością podjętej uchwały. Pogląd, iż w przypadku zmiany statutu jednostki pomocniczej istnieje obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami zaś jej nieprzeprowadzenie skutkuje nieważnością uchwały rady gminy wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 10 października 2007r. w spr. II SA/Sz 885/07 (Lex nr 438851), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 4 grudnia 2007r. w spr. III SA/Wr 491/07 (Lex nr 463691), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 marca 2007r. w spr. IV SA/Gl 1500/06 (Legalis do art.35 u.s.g.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 21 marca 2007r. w spr. IV SA/Gl 1477/06 (Legalis do art.35 u.s.g.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 1 marca 2007r. w spr. IV SA/Gl 1790/06 (Legalis do art.35 u.s.g.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 29 października 2009r. w spr. III SA/Łd 404/09 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy zmian 36 statutów osiedli na terenie Łodzi. Zmienione zostały zasady i tryb wyborów do rad osiedli stanowiących załącznik nr 3 do 36 statutów poprzez dodanie § 4 ust.3 oraz poprzez nadanie nowego brzmienia § 6 ust.1. Zmiana statutów wymagała przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Konsultacji takiej jednak nie przeprowadzono. Jak wynika z treści skargi w dniu 30 listopada 2009r. na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi ukazała się informacja, że następnego dnia tj. 1 grudnia odbędzie się spotkanie dotyczące projektu uchwały dotyczącej zmiany statutów osiedli zaś wnioski dotyczące tego projektu można składać do dnia 2 grudnia do godz.1400. Na rozprawie w dniu 24 marca pełnomocnicy Rady Miejskiej w Łodzi nie kwestionowali opisanego w skardze przebiegu konsultacji zaskarżonej uchwały. Należy zaznaczyć, iż powinność przeprowadzenia konsultacji musi być rozumiana jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest zatem poprzestanie na ogłoszeniu projektu zmian statutów na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi na dwa dni przed podjęciem uchwały. Przede wszystkim nie wszyscy mieszkańcy mają dostęp do internetu. Nawet jednak od mieszkańców, którzy mają taki dostęp, trudno wymagać aby codziennie przeglądali stronę internetową Urzędu Miasta Łodzi, bo być może ukaże się jakiś projekt zmiany statutu osiedla. Dodać należy, iż na konsultację z mieszkańcami przewidziano bardzo krótki czas – 2 doby. Sposób przeprowadzenia konsultacji poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów konsultacji w rozumieniu art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. Dodać należy, iż zgodnie z treścią § 42 ust.2 Statutu Miasta Łodzi konsultacje z mieszkańcami powinny obejmować w szczególności: 1/ publiczne ogłoszenie na określonym terenie o zamiarze utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia tam jednostki pomocniczej; 2/ zorganizowanie zebrania mieszkańców z przedstawicielami Rady i Prezydenta; 3/ możliwość zgłaszania przez mieszkańców uwag i wniosków do przewodniczącego Rady w okresie 30 dni od daty zebrania. Zatem działania Rady przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie mogą zostać zakwalifikowane jako przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Sąd nie podzielił poglądów Rady Miejskiej w Łodzi podniesionych w odpowiedzi na skargę. W ocenie Rady Miejskiej wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy jedynie określenia statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Z przepisu art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. nie wynika natomiast taki wymóg przy każdej zmianie statutu jednostki. Zdaniem Rady Miejskiej zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, stanowi odrębny element materii statutowej dla której ustawa nie zastrzega konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Rozszerzająca interpretacja art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r,. dokonana przez stronę skarżącą nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nadto Rada Miejska podniosła, iż nie doszło do naruszenia § 42 Statutu Miasta Łodzi (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego nr 437/2009r. poz.2860). Obowiązek przeprowadzenia konsultacji dotyczy bowiem tylko tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia jednostek pomocniczych przez określenie ich nazw i granic. Przede wszystkim należy podnieść, iż statut winien określać organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Przez sformułowanie "organizację" należy rozumieć formę, sposób funkcjonowania jednostki pomocniczej. Jednostka ta działa poprzez swoje organy. Nie ulega wątpliwości, iż zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej mieszczą się w pojęciu "organizacji jednostki pomocniczej". Analiza przepisu art.35 ust.1 wskazuje, iż każda zmiana statutu dotycząca organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej musi być poprzedzona przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Nie do przyjęcia jest pogląd Rady Miejskiej w Łodzi, iż w razie zmiany statutu w zakresie zasad i trybu wyboru do organów jednostki pomocniczej, nie ma wymogu konsultacji z mieszkańcami. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, iż rada gminy w każdym czasie i w sposób dowolny mogłaby zmieniać statut, który wcześniej był konsultowany z mieszkańcami. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, iż po przeprowadzeniu kilku zmian statutu mógłby mieć on odmienną treść od tego, który wcześniej uchwalono z zachowaniem procedury określonej w art.35 ust.1. W istocie oznaczałoby to ominięcie wymogów określonych w tym przepisie. Sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu Rady Miejskiej w Łodzi w tej kwestii. Odnośnie zarzutu, iż Rada Miejska w Łodzi działała zgodnie z treścią § 42 Statutu Miasta Łodzi to należy podnieść, iż Statut ten nie może wyłączać stosowania art.35 ustawy z 8 marca 1990r. Treść § 42 Statutu nie oznacza, że zniesiony został ustawowy obowiązek przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w razie dokonywania zmiany w zasadach i trybie wyborów do organów jednostki pomocniczej. Także treść § 42 ust.3 Statutu Miasta Łodzi nie daje powodów do wnioskowania, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem przez Radę rozstrzygnięć dotyczących jednostek pomocniczych obejmuje wyłącznie kwestie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia jednostek pomocniczych, a także określania ich nazw oraz granic. Po pierwsze, Statut Miasta Łodzi w § 42 pkt 2 stanowi, że konsultacje z mieszkańcami powinny obejmować "w szczególności" sytuacje uregulowane w tym przepisie, a zatem katalog tych przypadków jest otwarty i fakt nieumieszczenia tam ustalania zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej powoduje, iż w tym zakresie obowiązuje zapis ustawowy, a po drugie zapis statutu nie może wyłączać (i nie wyłącza) działania obligatoryjnego przepisu ustawowego. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Zmiana statutu jednostki pomocniczej dotycząca zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej wymagała przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami co wynika z treści art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. W rozpoznawanej sprawie taka konsultacja nie została przeprowadzona. Za konsultację w rozumieniu art.35 ust.1 wymienionej ustawy nie można bowiem uznać działania Rady Miejskiej Łodzi, polegającego na umieszczeniu na swojej stronie internetowej projektu zmiany statutu na dwa dni przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W przekonaniu sądu zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa a mianowicie przepisu art.35 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Rady Miejskiej w Łodzi zgłoszonego na rozprawie aby w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała winna być stosowana do dnia uprawomocnienia się wyroku. Należy zaznaczyć, iż wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wydany w pierwszej instancji jest nieprawomocny. W sytuacji gdy skarga jest uwzględniona wyrok ten nie wywiera skutku prawnego a więc nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. W związku z czym bezprzedmiotowe jest orzekanie, że zaskarżony akt podlega nadal wykonaniu. Skoro bowiem wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę jest nieprawomocny i nie wywołuje skutków prawnych to brak jest podstaw do orzekania, że zaskarżony akt podlega nadal wykonaniu. Orzeczenie natomiast, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, w razie uwzględnienia skargi, jest obligatoryjne i wynika z treści art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z § 14 ust.2 pkt.1c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1349 z późn. zm.) sąd zasądził od Gminy Łódź na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego. a.ł.