III SA/Gd 264/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. złożonym w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. L. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna W. K. urodzonego w dniu [...] 2002 r. W złożonym wniosku wnioskodawca wskazał, że jest żonaty, a jako członków swojej rodziny wskazał siebie i syna W. Uzupełniając wniosek w dniu 30 października 2018 r. wnioskodawca dopisał w formularzu wniosku, że w skład rodziny wchodzi również M. K.. L. K. złożył także na wezwanie organu pisemne wyjaśnienie, w którym wskazał, że mieszka jedynie z młodszym synem W. Żona M. K. odeszła bowiem z domu w grudniu 2017 r. i jest zobowiązana przez sąd do płacenia alimentów na dziecko w wysokości 350 zł na czas trwania sprawy o rozwód, zaś starszy syn małżonków M. K. nie mieszka już z rodziną i utrzymuje się samodzielnie. Decyzją z dnia 31 października 2018 r. nr [...] Burmistrz C. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1851; dalej powoływana w skrócie jako "u.p.w."). Organ ustalił, że łączny dochód trzyosobowej rodziny za 2017 rok wyniósł łącznie 38.576,65 zł, to jest 1.071,57 zł miesięcznie na osobę, przekraczając tym samym kryterium dochodowe (800 zł) o 271,57 zł. Do dochodu wliczono ustalone na podstawie informacji z Ministerstwa Finansów dochody uzyskane tytułem zatrudnienia przez L. K. (15.755,89 zł) i M. K. (17.445,97 zł), wyliczony ryczałtowo na podstawie art. 7 ust. 5 u.p.w. roczny dochód z gospodarstwa rolnego (3.976,83 zł) oraz kwoty otrzymane na podstawie art. 27 f ust. 8 – 10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodym od osób fizycznych (1.397,96 zł). W toku postępowania stwierdzono, że zarówno wnioskodawca, jak i jego żona w chwili orzekania przez organ nadal pozostają w zatrudnieniu. W złożonym odwołaniu L. K. wskazał, że dochód rodziny został zawyżony i nieprawidłowo wyliczony przez organ pierwszej instancji. W ocenie odwołującego się do dochodu nie powinny być wliczone dochody M. K., które uzyskała w 2017 r. z tytułu zatrudnienia, ani też całość dochodu z gospodarstwa rolnego, które stanowi przedmiot współwłasności małżonków. L. K. podkreślił, że wpisał dane żony do formularza wniosku wyłącznie pod presją ze strony organu, ponieważ M. K. nie mieszka już z wnioskodawcą od grudnia 2017 r. Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził fakt przekroczenia kryterium dochodowego. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje bowiem możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy miesięczny dochód na osobę w rodzinie nawet nieznacznie przekracza ustalone kryterium dochodowe. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.w. w odniesieniu do okresu zasiłkowego 2018/2019 podstawą ustalenia dochodów członków rodziny są dochody osiągnięte w roku 2017. Tym samym skoro żona wnioskodawcy, jako członek rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.w., uzyskała w 2017 r. określone dochody, okoliczność ta nie mogła zostać pominięta. Z definicji zawartej w art. 2 pkt 16 u.p.w. wynika bowiem jednoznacznie, że do składu rodziny zalicza się w pierwszej kolejności małżonków. Definiując wskazane pojęcie ustawodawca uwzględnił więc status prawny, a nie stan faktyczny, to jest przesłankę wspólnego gospodarowania. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że przy ocenie wniosku o świadczenie wychowawcze w dochodzie rodziny musiały zostać uwzględnione dochody jego żony. Wnioskodawca formalnie pozostaje bowiem w związku małżeńskim. L. K. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o zmianę niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na trudną sytuację finansową swojej rodziny, ponieważ na skutek działań organu pierwszej instancji został pozbawiony środków do życia, w postaci świadczeń rodzinnych, zasiłku stałego i zasiłków celowych. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną oraz że syn, którym się opiekuje wymaga pomocy w leczeniu. Zaznaczył, że gdyby nie pomoc ze strony rodziców i rodzeństwa syn nie mógłby się uczyć. W ocenie skarżącego zarzut odwołania dotyczący zawyżenia przez organy orzekające dochodu rodziny za 2017 r. o dochody M. K. jest w pełni zasadny. W celu zobrazowania aktualnych niskich dochodów rodziny do skargi dołączono decyzję Burmistrza C. z dnia 12 marca 2019 r. o przyznaniu W. K. pomocy w formie posiłku, gdzie dochód na osobę w rodzinie wyliczono na poziomie 430,18 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdza, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 31 października 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, określającej zasady ubiegania się przez osoby wychowujące dzieci o świadczenie wychowawcze. Celem świadczenia wychowawczego wprowadzonego ww. ustawą jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.w.). Przysługuje ono matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 u.p.w.) do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3 u.p.w.) w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 u.p.w.). Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 u.p.w.). Natomiast przez dochód ustawa rozumie dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 u.p.w.), zaś dochód członka rodziny, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1–3 (art. 2 pkt 2 u.p.w.), a dochód rodziny, to suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.w.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych dochód stanowi: po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wymienione wyżej przepisy precyzyjnie określają sposób obliczenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co w przypadku osób ubiegających się o świadczenie na pierwsze lub jedyne dziecko jest konieczne dla dokonania oceny, czy dochód ten nie przekracza kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie przez organy orzekające, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekroczył kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 3 u.p.w. W ocenie skarżącego dochód rodziny został zawyżony przez nieuprawnione doliczenie do niego dochodów uzyskanych przez żonę skarżącego. Sąd nie stwierdził podstaw do uznania tak sformułowanych zarzutów skargi za uzasadnione. Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że oświadczenie skarżącego, że od grudnia 2017 r. nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z M. K. nie może być samo w sobie wystarczające dla uznania, aby w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły podstawy do doliczenia dochodu żony skarżącego do dochodu rodziny. Legalną definicję "rodziny" zawiera przepis art. 2 pkt 16 u.p.w. stanowiąc w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji, że oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Na wstępie dalszych rozważań Sąd uznał za zasadne wskazać, że kwestia dopuszczalności wliczania do dochodu rodziny dochodów małżonków pozostających w faktycznej separacji była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Przyjęte w orzecznictwie w odniesieniu do tego zagadnienia stanowiska nie są jednolite. Nie ma wątpliwości co do tego, że art. 2 pkt 16 u.p.w. statuując jako członków rodziny m.in. małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia nie wprowadza wprost żadnych okoliczności ani kryteriów, w oparciu o które możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków jednej rodziny. Regułą jest bowiem, że małżonkowie są uznawani za rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.w. Okoliczność "wspólnego zamieszkiwania", na którą wskazuje brzmienie art. 2 pkt 16 u.p.w., odnosi się do dzieci, tzn. charakteryzuje dzieci z punktu widzenia ich zaliczenia do "rodziny" w rozumieniu tej ustawy, natomiast nie stanowi dodatkowego warunku, jaki musi zostać spełniony, by osoba posiadająca status prawny małżonka mogła być w świetle ustawy wliczana do danej rodziny. Z brzmienia przedstawionych wyżej przepisów u.p.w. nie wynika zatem, aby organy miały z urzędu obowiązek ustalać, czy pozostający w związku małżeńskim rodzice dziecka faktycznie razem zamieszkują i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z drugiej zwraca się uwagę, że jeśli kryterium dochodowe decyduje o przyznaniu świadczenia wychowawczego, to sprzeczne z celem ustawy określonym w art. 4 ust. 1 u.p.w. byłoby automatyczne uwzględnianie w każdym przypadku w dochodzie rodziny, dochodu małżonka, pozostającego bezspornie w faktycznej separacji, jeśli z uzyskiwanego przez niego dochodu dziecko nie korzysta wcale lub korzysta wyłącznie w formie alimentów. Oceniając wydane w sprawie decyzje na tle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy Sąd uznał, że doliczenie dochodu M. K. uzyskanego w roku 2017 z tytułu wykonywania zatrudnienia do dochodu rodziny było zasadne. Małżonkowie, zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie, aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy, że pod pojęciem rodziny należy rozumieć rodzinę w sensie prawnym, co oznacza, że dopóki pomiędzy małżonkami nie zostanie prawomocnie orzeczony rozwód, pozostają oni w dalszym ciągu rodziną, nawet jeżeli wspólnie nie zamieszkują. Należy nadto zwrócić uwagę, że u.p.w. definiuje pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko" stanowiąc w art. 2 pkt 13, że pod pojęciem tym rozumie się pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kolejność użytych w definicji rodziny zwrotów nie jest przypadkowa i formułując ją w taki, a nie w inny sposób ustawodawca chciał położyć akcent na pierwszeństwo traktowania małżonków jako rodziny (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r.; sygn. akt I OSK 133/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2019 r.; sygn. akt IV SA/Gl 1073/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to w praktyce, że organ ustala osoby wchodzące w skład rodziny, nie badając faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (wspólnego gospodarowania). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 1155/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej (a to zgodnie z zasadą "lege non distinguente nec nostrum est distinguere"). Tym bardziej wówczas, gdy – tak jak w analizowanym przypadku – przedmiotem wykładni jest przepis prawny stanowiący definicję legalną. Taką definicję cechuje bowiem szczególna waga interpretacyjna, która przejawia się m.in. w tym, że sformułowanego przez definicję legalną znaczenia terminu definiowanego (tu: znaczenia terminu "rodzina") nie wolno przełamać nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała inne założenia o racjonalnym prawodawcy (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 190–191). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy oceniając obiektywną sytuację dochodową rodziny skarżącego z roku 2017 (roku bazowego) prawidłowo ustaliły, że rodzina ta składa się z trzech osób (skarżącego, żony oraz syna). Organy zasadnie przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniły również dochód żony skarżącego z tego roku. Nie ma bowiem prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez żonę skarżącego, przyjmując zamiast nich wyłącznie zasądzone na rzecz dziecka alimenty. Możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności, kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotną w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Powyższe doliczenie skutkowało tym, że dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę przekraczał kryterium dochodowe określone w ustawie warunkujące możliwość uzyskania wnioskowanego świadczenia. Dokonane ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w omówionych przepisach prawa, oraz zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu wydanych decyzji. Odmienna od oczekiwań skarżącego ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub u.p.w. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że przepisy ustawy obowiązujące w brzmieniu z daty orzekania przez organ odwoławczy w sposób ścisły określały zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Tym samym organy administracji były związane ich treścią i nie mogły odstąpić od ich stosowania. Bezspornie żona skarżącego, w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w świetle przepisów ustawy, była członkiem rodziny, a więc uzyskiwany przez nią w 2017 r. dochód składał się na dochód rodziny. Stan relacji faktycznych między małżonkami nie ma wpływu na uprawnienia do żądanego świadczenia. Oznacza to, że w sprawie nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że jego żona od grudnia 2017 r. nie zamieszkuje wspólnie z rodziną i nie łoży - poza świadczeniami alimentacyjnymi - na jej utrzymanie. Na dokonaną przez Sąd ocenę - z oczywistych względów - nie może mieć wpływu treść decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 12 marca 2019 r. W świetle powyższych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw aby w realiach rozpatrywanej sprawy niejako automatyczne pominąć dochód M. K. tylko z powodu deklarowanego przez skarżącego braku przyczyniania się małżonka do zaspokajania potrzeb rodziny. Nie można bowiem zaakceptować takiej wykładni przepisów u.p.w., która w oparciu o trudne do zweryfikowania oświadczenie potencjalnego beneficjenta danego świadczenia dopuszczałaby automatyzm w ocenie sytuacji dochodowej rodziny i stwarzała przez to pole do potencjalnych nadużyć. Reasumując uznać należy, że organy orzekające zasadnie przyjęły, że w realiach rozpatrywanej sprawy zaistniała konieczność uwzględnienia osiąganych przez żonę skarżącego dochodów dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Skoro zaś "dochodem rodziny" jest suma dochodów członków rodziny, to w okolicznościach niniejszej sprawy, do dochodów rodziny skarżącego, istotnych z punktu widzenia przyznania świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 1 października 2018 r. - 30 września 2019 r. należało doliczyć dochody członka tej rodziny – żony skarżącego. Wyliczenie przez organy, że ustalony zgodnie z ww. regułami dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe, było prawidłowe. Zapatrywanie to obejmuje również uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego (art. 7 ust. 5 u.p.w.). Jest to bowiem dochód wyliczony ryczałtowo niezależnie od tego czy i w jaki sposób prowadzone jest gospodarstwo rolne i czy przynosi jakiekolwiek dochody. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.