IV SA/Gl 1073/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2018 r., złożonym do "A", P.M (dalej: "skarżąca") domagała się ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2018/2019 i jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na jej synów J. (ur. [...] r.) i A. (ur. [...] r.), a w części IV wniosku podała, iż w skład jej rodziny wchodzi ona sama, mąż i synowie (k. 4 akt administracyjnych). Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 6, art. 8, art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "ustawa"), odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanych świadczeń, bowiem zostało przekroczone kryterium dochodowe rodziny uprawniające do ich przyznania W odwołaniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia z powodu zaliczenia do składu rodziny jej męża, z którym od dwóch lat nie mieszka, a w konsekwencji jego dochodu do dochodu rodziny. Załączyła do odwołania zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych, postanowienie Sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej męża, zaświadczenie kancelarii adwokackiej, że trwa jej sprawa rozwodowa oraz wykaz ponoszonych przez nią wydatków, obrazujący jej trudną sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść art. 3 pkt 23 i 24 oraz art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziło, że dla celów niniejszego postępowania bada się dochód rodziny, która zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy obejmuje małżonków oraz pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. W części IV wniosku sama skarżąca wskazała, iż w skład jej rodziny wchodzi ona, mąż i dwoje dzieci. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż pozostaje w związku małżeńskim, dochód jej męża musi podlegać wliczeniu do dochodu rodziny. Fakt, iż "z mężem nie mieszka" nie ma wpływu na wynik postępowania. Tak samo jak fakt, że toczy się postępowanie rozwodowe. W wyroku z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 672/07(dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS") Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro "małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) nie pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci), a dochodem rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny należy uwzględnić również dochód małżonka nie zamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i nie pozostającego z nim we wspólnym gospodarstwie domowym." (cytat). Nie ma z tego powodu prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez męża skarżącej, przyjmując zamiast nich wyłącznie zasądzone na rzecz dzieci alimenty. Możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności, kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy i wówczas do ogólnego dochodu rodziny wlicza się należne dzieciom alimenty od drugiego z rodziców niepozostającego w związku małżeńskim z matką lub ojcem dziecka. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w myśl którego ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 150/05, LEX 192108; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1128/09; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1818/11, CBOS). Przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności statusu rodziny, czyli na przykład wspólnego gospodarowania. Zdaniem Kolegium małżonkowie - niezależnie od panujących między nimi stosunków - są członkami rodziny. Zgodnie z art. 23b ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda ustalający prawo do świadczenia wychowawczego są obowiązani do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, lub drogą pisemną, od organów podatkowych lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, organów emerytalno-rentowych oraz z rejestrów publicznych, w tym z rejestru PESEL, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności, oraz drogą elektroniczną, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny z systemu informacji oświatowej, o którym mowa w przepisach o systemie informacji oświatowej, z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych, odpowiednio: informacji o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych każdego członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości dochodu, składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, należnego podatku oraz informacji o wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne, w tym informacji o wysokości składek od poszczególnych płatników i okresach opłacania przez nich tych składek. Z akt sprawy wynika, że w przypadku skarżącej miała miejsca sytuacja uzyskania dochodu w 2018 r. z tytułu podjęcia zatrudnienia w firmie B, począwszy od 2 lutego 2018 r. Dochód w jej rodzinie, brany pod uwagę przy ustaleniu uprawnienia do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwoje dzieci stanowi: dochód męża uzyskany w 2017 r., opodatkowany na zasadach ogólnych w wys. 129 064,87- zł. pomniejszony o należny podatek dochodowy - 12 370,- zł., składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 0 zł., oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w wys. 3 567,36 zł., co daje kwotę 113 127,51 zł. Po podzieleniu przez 12 miesięcy dochód wyniósł 9 427,29 zł. Do tak wyliczonego dochodu należy dodać dochód nieopodatkowany z roku 2017 w wysokości 185,34 zł. (2 224,08 zł. podzielony na 12 miesięcy), będący zwrotem niewykorzystanej ulgi na dzieci na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz dochód uzyskany przez skarżącą w 2018 r. w wysokości 183,08-zł., zgodnie z zaświadczeniem z firmy B z dnia 11 maja 2018 r. Zatem miesięczny dochód w rodzinie wyniósł 9 795,71 zł., a dochód na osobę w 4 osobowej rodzinie wyniósł 2 448,93 zł. i przekracza on kryterium dochodowe uprawniające do otrzymywania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art 5 ust. 3a ustawy zasiłek przysługuje w wysokości różnicy pomiędzy łączną kwotą zasiłków a kwotą o jaką dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe. W rodzinie skarżącej przeciętny miesięczny dochód rodziny wynosi 9 795,71- zł., a różnica pomiędzy kryterium dochodowym dla rodziny wynosi 7 099,71- zł. (2 696,- zł. - 9 795,71 zł.) i stanowi wartość ujemną, zatem w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami skarżącej nie przysługuje. Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca z chwilą uzyskania wyroku rozwodowego będzie mogła ponownie ubiegać się o świadczenia rodzinne na dzieci. W skardze z dnia 8 listopada 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem jej realny dochód miesięcznie wynosi 1 300,- zł. Argumentowała, tak jak w odwołaniu, że z mężem nie mieszka już dwa lata, kiedy to Sąd ograniczył mu władzę rodzicielską nad małoletnimi synami i nie otrzymuje od niego zasądzonych alimentów. Korzysta z pomocy społecznej, gdzie przy ustalaniu dochodów rodziny nie brano pod uwagę dochodów jej męża (zasiłek celowy i okresowy). Przyznano jej również świadczenia z funduszu alimentacyjnego i nadal toczy się sprawa rozwodowa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie. Podkreślenie to jest konieczne z uwagi na końcowy wniosek skargi o wypłacenie zaległych za miesiąc październik i listopad 2018 r. świadczeń rodzinnych. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Równocześnie nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W granicach rozpoznawanej sprawy przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do wnioskowanych świadczeń na rzecz jej dwóch synów, tj. zasiłku rodzinnego i jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na okres 2018/2019. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, dalej w skrócie jak dotychczas: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "ustawa"), która określa warunki nabywania prawa do zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków rodzinnych. Jedyną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanych przez skarżącą świadczeń było przekroczenie przez jej czteroosobową rodzinę kryterium dochodowego warunkującego możliwość ich przyznania, poprzez uwzględnienie wśród jej członków męża skarżącej, a w konsekwencji również jego dochodu. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 674,00 zł. W świetle art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu oraz osobie uczącej się. Do pełnego przedstawienia okoliczności istotnych w kontekście przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego należy przywołać legalną definicję "rodziny" i "dochodu rodziny". W myśl art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicję legalną rodziny zawiera art. 3 pkt 16 ustawy, stanowiąc że przez rodzinę rozumie się: małżonków, rodziców, dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli zatem definicje te połączyć z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy, to uznać należy, że zasiłek rodzinny przysługuje rodzinie, której dochody z uwzględnieniem członków rodziny wymienionych w art. 3 pkt 16, w przeliczeniu na jedną osobę nie przekraczają kwoty 674 zł. Podkreślić należy, że ustawodawca zarówno określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko (art. 3 pkt 17) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Podkreślić należy, że małżonkowie, zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie, aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy, że pod pojęciem rodziny należy rozumieć rodzinę w sensie prawnym, co oznacza, że dopóki pomiędzy małżonkami nie zostanie prawomocnie orzeczony rozwód, pozostają oni w dalszym ciągu rodziną, nawet jeżeli wspólnie nie zamieszkują. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kolejność użytych w definicji rodziny zwrotów nie jest przypadkowa i formułując ją w taki, a nie w inny sposób ustawodawca chciał położyć akcent na pierwszeństwo traktowania małżonków jako rodziny (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018r.sygn. akt I OKS 133/18, CBOS). Oznacza to w praktyce, że organ ustala osoby wchodzące w skład rodziny, nie badając faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (wspólnego gospodarowania). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy prawidłowo ustaliły, że rodzina skarżącej składa się z czterech osób (skarżącej, dwóch synów oraz jej męża), a przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględniły również jego dochód. Co skutkowało tym, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie warunkujące możliwość uzyskania wnioskowanych świadczeń. Dokonane ustalenia, ich ocena prawna oraz wyciągnięte na tej podstawie wnioski są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w omówionych przepisach prawa, oraz zebranym w sprawie materiale dowodowym i w uzasadnieniu wydanych decyzji. Odmienna od oczekiwań skarżącej ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), również nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszeń prawa przez organy orzekające, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi należy podkreślić, że przepisy ustawy w sposób ścisły określają zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, nie dopuszczając w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Tym samym organy administracji są związane ich treścią i nie mogą odstąpić od ich stosowania. Bezspornie mąż skarżącej, w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w świetle przepisów ustawy, był członkiem jej rodziny, a więc uzyskiwany przez niego dochód składał się na dochód rodziny. Stan relacji faktycznych między małżonkami nie ma wpływu na uprawnienia do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że w sprawie nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że jej mąż nie zamieszkuje wspólnie z rodziną, nie łoży na jej utrzymanie i ma ograniczoną władzę rodzicielską wobec małoletnich synów. Organy orzekające dokonały w sprawie niniejszej prawidłowych ustaleń istotnych dla jej rozstrzygnięcia, poprawnie oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.